“頂層設(shè)計(jì)”小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)規(guī)制

程 浩 

    近年來(lái)，伴隨著快速推進(jìn)的城市化進(jìn)程和住房商品化演進(jìn)，不少大中型城市的城中村或近郊，均出現(xiàn)了在集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)并入市交易的小產(chǎn)權(quán)房，且呈蔓延之勢(shì)，其社會(huì)影響倒逼政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行相關(guān)政策的頂層設(shè)計(jì)。

　　小產(chǎn)權(quán)房是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物

　　就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，小產(chǎn)權(quán)房是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中涉農(nóng)土地的不同利益主體，主觀上都想通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)或交易，進(jìn)行套利、逐利和分利，從而助推小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)脫離監(jiān)管而生成壯大。小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)的市場(chǎng)客觀上已形成并頗具規(guī)模，成了“尾大不掉”之勢(shì)。強(qiáng)烈的利益訴求、利益驅(qū)動(dòng)及其博弈，對(duì)住房的現(xiàn)實(shí)客觀需要，以及政府解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的艱巨性，共同助長(zhǎng)了小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)、交易現(xiàn)象的屢禁不止?？梢哉f(shuō)，正是在政府現(xiàn)行規(guī)制政策不適足、監(jiān)管不到位的情況下，小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)才得以形成并逐步做大。

　　尚缺失適足性規(guī)制政策

　　第一，近年來(lái)有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)制政策，以禁建禁售小產(chǎn)權(quán)房為根本取向，采取的措施基本屬于行政化的手段，主要包括停建停售、禁通水電網(wǎng)氣、強(qiáng)制拆除等。相關(guān)政策沒(méi)能及時(shí)回應(yīng)農(nóng)民（或農(nóng)民集體）要求分享土地增值收益的利益訴求，也沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到城市高房?jī)r(jià)背景下小產(chǎn)權(quán)房入市交易，對(duì)解決城市低收入人群基本居住需求的積極意義。因此，政策規(guī)制的目標(biāo)存在一定局限性，規(guī)制的措施過(guò)于行政化。

　　第二，現(xiàn)階段的住房政策對(duì)住房政策本應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)保障功能重視不夠，對(duì)滿足居民合理住房需求、妥善解決住房短缺問(wèn)題準(zhǔn)備不足。政府部門(mén)即使對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市化進(jìn)程加快、收入差距拉大等帶來(lái)的多樣化、多層次的城市住房需求有所認(rèn)知，也缺乏可操作的目標(biāo)和規(guī)劃，因此難以形成整體性、系統(tǒng)性的住房市場(chǎng)調(diào)控政策。在此背景下，相關(guān)部門(mén)有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)規(guī)制的頂層設(shè)計(jì)，難免有缺失、脫節(jié)乃至沖突，更沒(méi)有形成整體性、系統(tǒng)性的規(guī)制方案，突擊執(zhí)法、個(gè)案查處、嚴(yán)防死守等短期應(yīng)急取向還比較突出。

　　第三，現(xiàn)行法律法規(guī)中，尚沒(méi)有“小產(chǎn)權(quán)房”的概念，沒(méi)有適用于小產(chǎn)權(quán)房處置的條款。我國(guó)目前只有適用于城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地的商品住房開(kāi)發(fā)、建設(shè)和銷(xiāo)售管理的《城市房地產(chǎn)管理法》，沒(méi)有在集體土地上住房建設(shè)和銷(xiāo)售的專門(mén)管理法規(guī)。曾經(jīng)引導(dǎo)城市居民可以到農(nóng)村購(gòu)房或申請(qǐng)用地建房的《土地管理法》有關(guān)條款修改后，小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)建設(shè)并入市流轉(zhuǎn)已失去了法律依據(jù)。

　　第四，從政策執(zhí)行效果看，除領(lǐng)導(dǎo)督辦或媒體曝光的少量小產(chǎn)權(quán)房案件外，絕大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房并未得到及時(shí)規(guī)制，政策的選擇性、扭曲性、差異化執(zhí)行乃至不執(zhí)行等情況時(shí)有發(fā)生。小產(chǎn)權(quán)房停建停售、強(qiáng)制拆除等行政措施，盡管合乎現(xiàn)行政策的規(guī)制精神和要求，但也很容易造成一些不容忽視的社會(huì)問(wèn)題。如強(qiáng)制拆除小產(chǎn)權(quán)房，既可能造成建筑材料和建設(shè)資金的巨大浪費(fèi)，給買(mǎi)賣(mài)雙方造成經(jīng)濟(jì)損失，也可能激化社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。一些地方政府還經(jīng)常利用信息優(yōu)勢(shì)和對(duì)集體土地的實(shí)際控制權(quán)，有選擇地對(duì)待中央有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)規(guī)制的政策，造成政策執(zhí)行阻滯。

　　探索新的“路徑選擇”

　　小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)規(guī)制亟須突破長(zhǎng)期以來(lái)形成的立法、決策中的“路徑依賴”，探索新的“路徑選擇”，進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”。

　　首先，應(yīng)結(jié)合集體土地使用管理現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，以及城市低收入人群對(duì)基本居住的合理需求，適時(shí)調(diào)整政策的規(guī)制目標(biāo)取向，分情況確立分類規(guī)制的政策導(dǎo)向。早在2009年6月25日，時(shí)任國(guó)土資源部副部長(zhǎng)贠小蘇表示，各地的情況不一樣，每一宗土地的性質(zhì)不一樣，開(kāi)發(fā)投入的情況不一樣，買(mǎi)房人的情況也是各不相同，對(duì)這種復(fù)雜的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，中央或國(guó)土資源部不可能簡(jiǎn)單地制定統(tǒng)一的處理政策。地方政府應(yīng)該深入調(diào)研，在摸清情況、查清原因的基礎(chǔ)上，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房分門(mén)別類，一項(xiàng)一項(xiàng)地予以解決。

　　其次，應(yīng)允許并鼓勵(lì)地方政府結(jié)合實(shí)際，制定和實(shí)施一些經(jīng)濟(jì)性改革政策和創(chuàng)新舉措，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)?？紤]到國(guó)家現(xiàn)行政策對(duì)小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)行為做出了限制，地方政府也可以嘗試通過(guò)變更合同關(guān)系的方式，將已經(jīng)發(fā)生的存量小產(chǎn)權(quán)房的買(mǎi)賣(mài)行為轉(zhuǎn)化為租賃行為，將小產(chǎn)權(quán)房買(mǎi)賣(mài)合同轉(zhuǎn)化為租賃合同。當(dāng)然，地方政府對(duì)違法頂風(fēng)建造小產(chǎn)權(quán)房者，仍要依法追究其經(jīng)濟(jì)乃至刑事責(zé)任，以有效杜絕小產(chǎn)權(quán)房違法現(xiàn)象的蔓延。

　　再次，以發(fā)布行政政策措施、先試點(diǎn)后推廣的方式，推進(jìn)集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，以回應(yīng)農(nóng)民或農(nóng)民集體要求分享土地增值收益的利益訴求。促進(jìn)、監(jiān)督政府有關(guān)部門(mén)完善房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管，參照商品住房開(kāi)發(fā)交易的各環(huán)節(jié)管理，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)進(jìn)行依法規(guī)制。

　　最后，應(yīng)在廣泛調(diào)研、論證、聽(tīng)證基礎(chǔ)上，整合修訂涉及集體土地的最主要的法律條款及其配套規(guī)定，依法統(tǒng)一解決小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)規(guī)制問(wèn)題。貫通城鄉(xiāng)兩個(gè)住房市場(chǎng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房發(fā)展，解決居住民生問(wèn)題。

　?。ū疚南祰?guó)家軟科學(xué)2013年度規(guī)劃項(xiàng)目《集體土地制度視角下的小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)管制政策研究》、教育部2013年度人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目《小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)管制政策頂層設(shè)計(jì)——基于土地制度與住房政策的視角》階段性成果）

 作者單位：深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所