走符合中國國情的城鎮(zhèn)化道路

厲以寧

　　一、傳統(tǒng)城市化與符合中國國情的城鎮(zhèn)化

　　傳統(tǒng)城市化是先進(jìn)行工業(yè)化的發(fā)達(dá)市場國家的城市化模式。當(dāng)時(shí)，城市化與工業(yè)化基本上是同步的，缺乏統(tǒng)籌安排，也沒有科學(xué)的城市規(guī)模概念，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展并未被城市領(lǐng)導(dǎo)層所考慮。等到發(fā)現(xiàn)居民的生活質(zhì)量下降等問題時(shí)，已為時(shí)過晚，要改變城市現(xiàn)狀已經(jīng)不易。后起的工業(yè)化國家，即使認(rèn)識(shí)到城市化的弊病，想避免，但需要大筆公共投資，往往力所不及。結(jié)果，無論在先工業(yè)化和先城市化的國家還是在后起的工業(yè)化國家中，都發(fā)生了所謂的“城市病”，即農(nóng)村人口大量涌入城市，城市中出現(xiàn)了棚戶區(qū)或貧民窟，環(huán)境惡化，過分擁擠，失業(yè)激增，社會(huì)治安欠佳，以致出現(xiàn)了“反城市化”傾向，即窮人繼續(xù)涌入城市，富人紛紛遷離城市，搬到郊區(qū)甚至鄉(xiāng)村居住。

　　在某些發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，城市化率高達(dá)9O%以上。城市化率，在經(jīng)過二百多年的工業(yè)化和城市化之后，至今已經(jīng)沒有重要意義，也很少再被人們關(guān)注。這是因?yàn)椋?/span>

　　第一，如果某個(gè)國家至今仍舊存在城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等和身份限制，那么城市化率可以反映社會(huì)等級(jí)的存在。但在現(xiàn)階段，在本國公民權(quán)利平等和身份限制已消失的條件下，城市化率就沒有什么意義了。

　　第二，如果某個(gè)國家至今仍舊存在公共服務(wù)因城鄉(xiāng)而異，或存在城鄉(xiāng)社會(huì)保障的非一體化，那么城市化率可以反映社會(huì)保障一體化方面尚存在的城鄉(xiāng)差距。但這樣的例子已經(jīng)不多。

　　第三，由于國內(nèi)交通運(yùn)輸條件的日益完善，再加上通信手段的方便，以及運(yùn)輸成本、信息成本的降低，土地價(jià)格的地區(qū)差距的存在，所以城市化率高不一定反映工業(yè)企業(yè)必定趨向于集中，而很可能分散于城區(qū)以外的農(nóng)村。

　　傳統(tǒng)城市化模式是不適合中國國情的。根據(jù)中國國家統(tǒng)計(jì)局的資料，迄今為止中國的城鎮(zhèn)化率略高于50%。但據(jù)研究中國城鎮(zhèn)化的專家的意見，中國目前的城鎮(zhèn)化率還不到50%。理由是，中國至今仍存在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，城鎮(zhèn)中一些農(nóng)民工雖然在城鎮(zhèn)中已是常住人口，但農(nóng)民戶籍未變，身份仍是“農(nóng)民”，不能同城市居民享受同等待遇。所以城鎮(zhèn)化率對于現(xiàn)階段的中國仍有意義，這反映了城鄉(xiāng)一體化程度的不足。

　　從另一角度看，如果中國要達(dá)到西方發(fā)達(dá)國家的城市化率，即90%以上的人口集中于城市，那么城市居住條件必定惡化，居民生活質(zhì)量必定下降。即使城市會(huì)因人口的增加而新增不少服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位，但就業(yè)機(jī)會(huì)依然滿足不了涌入城市的農(nóng)民們的要求。

　　因此，中國必須走適合中國國情的城鎮(zhèn)化道路，即中國城鎮(zhèn)化分三部分：老城區(qū)＋新城區(qū)＋農(nóng)村新社區(qū)。

　　以下，讓我們按這三個(gè)組成部分分別予以論述。

　　二、老城區(qū)的改造

　　老城區(qū)是指已有的城區(qū)，它們有的在工業(yè)化以前很久就存在了。工業(yè)化開始后，在這里建設(shè)了一些工業(yè)企業(yè)，老城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，居民日益增多，街道狹窄，人口擁擠。隨著工業(yè)企業(yè)的建立，商業(yè)和服務(wù)業(yè)也發(fā)展較快。

　　老城區(qū)的發(fā)展方向是改造。由于工業(yè)企業(yè)已經(jīng)造成了環(huán)境污染，所以一定要設(shè)法把這些工業(yè)企業(yè)遷出老城區(qū)。近些年在老城區(qū)推行的“退二進(jìn)三”的做法，是正確的。“退二進(jìn)三”是指，第二產(chǎn)業(yè)遷離老城區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)進(jìn)入老城區(qū)，使老城區(qū)成為商業(yè)中心、服務(wù)業(yè)中心和居民區(qū)。老城區(qū)有不少過去的建筑物，需要根據(jù)具體情況加以維護(hù)、修整，保留下來，作為文化遺址。某些街道也應(yīng)當(dāng)完整地保存，顯現(xiàn)當(dāng)年的風(fēng)貌。

　　老城區(qū)改造和環(huán)境治理過程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注棚戶區(qū)的拆遷問題。這些棚戶區(qū)是工業(yè)化前期建立的，房屋質(zhì)量差，棚戶區(qū)的居民生活質(zhì)量差，而且居民多數(shù)是貧困的、教育程度低的。他們之中，有些是退休工人和下崗工人，甚至是無業(yè)的。由于無業(yè)人員多，所以社會(huì)治安狀況不佳，犯罪率偏高。

　　拆遷棚戶區(qū)在某些城市老城區(qū)改造過程中已經(jīng)積累了經(jīng)驗(yàn)，這就是把新城區(qū)建設(shè)、招商引資、老城區(qū)改造三者結(jié)合在一起，重新規(guī)劃。根據(jù)某些城市的做法，大體上是這樣的：

　　先在新城區(qū)的一塊空地上蓋成一批標(biāo)準(zhǔn)的、建筑質(zhì)量合格的居民樓，讓棚戶區(qū)的住戶遷過去，把周邊的公共設(shè)施建設(shè)好，如公共交通、孩子上學(xué)、環(huán)境衛(wèi)生等問題一并得到解決，讓遷入的居民生活安定。

　　再通過招商引資，或者在新城區(qū)建立工業(yè)企業(yè)，或者在老城區(qū)內(nèi)原棚戶區(qū)的地址上建立商業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)，以安置棚戶區(qū)的失業(yè)人員。

　　如果失業(yè)人員愿意自謀職業(yè)，也可以扶植他們自行創(chuàng)業(yè)，如從事個(gè)體工商戶或創(chuàng)辦小微企業(yè)。此外，他們還可以在新城區(qū)的居民區(qū)內(nèi)從事家政服務(wù)、保潔、保安等工作。

　　棚戶區(qū)內(nèi)還居住了一些從農(nóng)村來的務(wù)工人員，可以在拆遷棚戶區(qū)的同時(shí)，讓這些常住于城市并有穩(wěn)定職業(yè)的人員(包括開店的、有執(zhí)照的攤販等)轉(zhuǎn)入城市戶口。由于這些人遲早要成為城市居民，不如乘拆遷之機(jī)把戶籍問題一并解決了。

　　三、新城區(qū)

　　新城區(qū)一般在城市郊區(qū)，它們可能是由工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)等等演變而來的。這里工廠林立，基礎(chǔ)設(shè)施完善，有發(fā)展空間。

　　新城區(qū)不僅有企業(yè)，而且也有常住的居民。這些常住的居民，或者是原來的農(nóng)村居民，或者是鎮(zhèn)上有農(nóng)村戶籍的個(gè)體工商戶等。在一些鎮(zhèn)并入老城區(qū)的同時(shí)，也有一些鎮(zhèn)并入新城區(qū)。由于有了常住的居民，再加上有新建的工業(yè)企業(yè)的職工，所以新建的城區(qū)除了工業(yè)園區(qū)以外，還會(huì)有商業(yè)區(qū)、服務(wù)區(qū)和居民區(qū)。

　　對新城區(qū)來說，最重要的是工業(yè)企業(yè)進(jìn)園區(qū)。這對工業(yè)企業(yè)有四個(gè)好處：一是，這里的基礎(chǔ)設(shè)施完善，交通運(yùn)輸便利，可以減少成本。二是，污染源集中，便于監(jiān)管，便于治理。三是，許多工業(yè)企業(yè)都設(shè)置在工業(yè)園區(qū)內(nèi)，便于信息交流，也便于工業(yè)企業(yè)獲得新的商機(jī)。四是，政府的服務(wù)到位，通過工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，工業(yè)企業(yè)可以及時(shí)得到政府的服務(wù)、幫助。

　　新城區(qū)往往是新興產(chǎn)業(yè)的立足地。新興產(chǎn)業(yè)的增長速度是快的，這是對城市經(jīng)濟(jì)增長率和財(cái)政收入的巨大支持。

　　新城區(qū)，無論是在原來的空曠地帶建立起來的，還是以鎮(zhèn)為依托發(fā)展起來的，一般來說，歷史所留下的包袱都比老城區(qū)要少一些。這正是新城區(qū)的優(yōu)勢所在。同時(shí)，新城區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)要比老城區(qū)多。新城區(qū)也完全有可能成為各類技術(shù)工人、專業(yè)服務(wù)人員的職業(yè)技術(shù)培育基地，成為向新城區(qū)自身和老城區(qū)，甚至其他城市的老城區(qū)和新城區(qū)輸送各類技術(shù)工人、專業(yè)服務(wù)人員的源泉。

　　四、農(nóng)村新社區(qū)

　　現(xiàn)在各地都在興建社會(huì)主義新農(nóng)村。在不少地區(qū)，社會(huì)主義新農(nóng)村是在原有的自然村基礎(chǔ)上通過舊房改造而成的，也有的是在原有的自然村附近的空曠地帶建成的，原有的舊房在居民搬遷后被拆掉，土地經(jīng)過整理，重新變?yōu)楦亍o論以哪一種方式建成的社會(huì)主義新農(nóng)村，都是農(nóng)村新社區(qū)的起點(diǎn)。

　　農(nóng)村新社區(qū)的進(jìn)一步建設(shè)，一般有五個(gè)內(nèi)容：

　　第一，農(nóng)村新社區(qū)要實(shí)現(xiàn)園林化，成為綠樹成蔭、花草茂密的適合居民居住的居民區(qū)，而不能只以蓋好幾幢高樓為目標(biāo)；

　　第二，農(nóng)村新社區(qū)要成為環(huán)境清潔的居民區(qū)，實(shí)現(xiàn)污染防治、垃圾回收和利用、符合低碳節(jié)能要求的居民區(qū)；

　　第三，農(nóng)村新社區(qū)一定要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)到位，建設(shè)衛(wèi)生院、托兒所、幼兒園、小學(xué)、養(yǎng)老院、公共交通、自來水、通信、文化室、安全保衛(wèi)等相應(yīng)設(shè)施，使得農(nóng)村新社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)與城區(qū)的公共服務(wù)基本上相同；

　　第四，在社會(huì)保障方面，農(nóng)村新社區(qū)應(yīng)當(dāng)及早實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不存在農(nóng)民與城區(qū)居民的身份限制；

　　第五，在社會(huì)管理方面，農(nóng)村新社區(qū)應(yīng)實(shí)行民主管理制度，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生，社區(qū)居民也可以罷免不稱職的負(fù)責(zé)人。

　　在實(shí)現(xiàn)上述各項(xiàng)要求之后，村級(jí)自治就改為社區(qū)自治，農(nóng)村新社區(qū)成為基層單位，也就納入城鎮(zhèn)化。城市居民和農(nóng)民之間的權(quán)利平等了，身份限制不再存在了。

　　農(nóng)村新社區(qū)居民的就業(yè)狀況是多樣化的，因地而異。在調(diào)查過程中，我發(fā)現(xiàn)各地有不同的做法。

　　例如，在某些地方，由龍頭企業(yè)牽頭，把農(nóng)民組織起來，農(nóng)民把土地入股到龍頭企業(yè)。龍頭企業(yè)在這些土地上按土壤的性質(zhì)，有的種果樹，有的種糧食，有的種葡萄，有的種飼料。在建設(shè)用地上，蓋起了各種工廠，在草地辦起了牛羊飼養(yǎng)場，此外還辦了養(yǎng)豬場、養(yǎng)雞場等等。農(nóng)民愿出外打工的，聽他們自愿。不愿外出的，把農(nóng)民分配到工廠當(dāng)工人，或到果園、葡萄園、糧田、飼養(yǎng)場工作。這樣，每個(gè)農(nóng)民每年按股分紅，每月還有工資可得。龍頭企業(yè)還建起了宿舍區(qū)，按社區(qū)模式管理，分配居民居住。公共服務(wù)設(shè)施也由龍頭企業(yè)興建。這又稱“公司＋社區(qū)＋農(nóng)戶”模式。我們在山東煙臺(tái)市就見到這種模式。

　　又如，在某些地方，由農(nóng)民專業(yè)合作社牽頭，把農(nóng)民組織起來。農(nóng)民專業(yè)合作社有的專門生產(chǎn)茶葉，有的專門生產(chǎn)西瓜，還有的專門生產(chǎn)柑橘等等。同時(shí)，也由農(nóng)民專業(yè)合作社牽頭，把農(nóng)民組織起來，或改造舊民居，或在附近的空曠地帶新建居民區(qū)，使農(nóng)民遷入居住。農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)組織生產(chǎn)，而改造后的舊民居或新建的居民區(qū)，則由住戶選舉的村委會(huì)或社區(qū)管委會(huì)管理。這是一種“農(nóng)民專業(yè)合作社＋社區(qū)＋農(nóng)民”的模式。在這種模式下，農(nóng)民專業(yè)合作社與龍頭企業(yè)之間訂立合同，由龍頭企業(yè)提供技術(shù)，提供生產(chǎn)資料(如種子、化肥、灌溉機(jī)械)，并統(tǒng)一收購產(chǎn)品，經(jīng)營銷售。我們在重慶市的江津、長壽、梁平等地見到過這種模式。

　　再如，在某些地方，在市縣政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主持下，在把農(nóng)民組織起來建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過程中，給農(nóng)民一定的建房補(bǔ)助，動(dòng)員農(nóng)民自建新房，或改造舊房，政府再投資建設(shè)公共設(shè)施，并在這里實(shí)行社區(qū)式的管理。農(nóng)民則轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化的生產(chǎn)，如每家都有蔬菜大棚、草莓大棚，精耕細(xì)作，產(chǎn)量高，收入增多。生產(chǎn)由各戶自己負(fù)責(zé)，社區(qū)則組織專業(yè)的運(yùn)輸隊(duì)，幫助農(nóng)民把產(chǎn)品運(yùn)往農(nóng)貿(mào)市場去銷售，或者，社區(qū)把這一帶改造為旅游點(diǎn)，農(nóng)民辦農(nóng)家樂，或婦女制作手工藝品，吸引游客前來選購，也包括購買新鮮水果、蔬菜、土特產(chǎn)等。這又是一種模式，可以把它稱為“社區(qū)指導(dǎo)下的農(nóng)民自營模式”。我們在貴州畢節(jié)市見到過這種模式。

　　還有另一種模式。這就是在某些地方，在市縣政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主持下，在把農(nóng)民組織起來建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過程中，幫助農(nóng)民集體創(chuàng)業(yè)，如全體或大部分農(nóng)村勞動(dòng)力從事工業(yè)、建筑業(yè)、物流業(yè)的工作。生產(chǎn)由農(nóng)民組織的公司和民選的公司董事會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，生活則由社區(qū)統(tǒng)籌安排，社區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人同樣是民選產(chǎn)生的?？梢园阉Q為“社區(qū)指導(dǎo)下的農(nóng)民集體經(jīng)營模式”。我們在天津市濱海新區(qū)見到過這種模式。

　　農(nóng)村新社區(qū)的模式肯定不限于上述幾種。各地正在根據(jù)本身的情況，繼續(xù)探索。這也是很自然的。應(yīng)當(dāng)把不同模式的涌現(xiàn)和不同模式的并存，看成是適合中國國情的城鎮(zhèn)化過程中的正常現(xiàn)象，而且是一種可喜的現(xiàn)象，因?yàn)檫@種現(xiàn)象的出現(xiàn)正是調(diào)動(dòng)了民間蘊(yùn)藏已久的積極性的結(jié)果。

　　五、農(nóng)民和城市居民無身份差別和權(quán)利平等

　　根據(jù)以上的論述，我們已經(jīng)說明適合中國的城鎮(zhèn)化由三個(gè)部分構(gòu)成，即老城區(qū)＋新城區(qū)＋農(nóng)村新社區(qū)。

　　有些專家同意這三部分構(gòu)成中國城鎮(zhèn)化的設(shè)想，但他們有一個(gè)疑問，這就是：老城區(qū)和新城區(qū)可以納入城鎮(zhèn)化的范圍，但農(nóng)村新社區(qū)納入城鎮(zhèn)化范圍，似乎有些不妥。他們說：如果把農(nóng)村新社區(qū)納入城鎮(zhèn)化的范圍，豈不是自相矛盾？難道農(nóng)村與城鎮(zhèn)可以合而為一嗎？這個(gè)疑問不是沒有道理的。

　　我的解釋如下：

　　中國的城鎮(zhèn)化是一個(gè)相當(dāng)長的過程。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，開始時(shí)，甚至較長時(shí)間內(nèi)，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制還不能立即取消，城鄉(xiāng)居民的身份差別和權(quán)利不平等還會(huì)繼續(xù)存在，在這個(gè)階段，從中國實(shí)際情況出發(fā)，老城區(qū)和新城區(qū)都有常住的農(nóng)村人口，農(nóng)村新社區(qū)更不必說了，農(nóng)民成為新社區(qū)居民中的絕大多數(shù)，甚至是全部。根據(jù)前面的分析，使用“農(nóng)村新社區(qū)”一詞是適合實(shí)際情況的。

　　進(jìn)入老城區(qū)和新城區(qū)的居民，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，這些常住于新老城區(qū)的農(nóng)民，遲早會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橛谐鞘袘艨诘木用?。這是總的趨勢，誰也無法改變。至于在農(nóng)村新社區(qū)居住和工作的農(nóng)民，隨著新社區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共服務(wù)設(shè)施的完善，特別是隨著城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的進(jìn)展，新社區(qū)中的農(nóng)民遲早也會(huì)轉(zhuǎn)為城市戶口。

　　說得更確切些，在中國城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)二元戶籍制度一定會(huì)走向全國戶籍一元化。城區(qū)和農(nóng)村不再有居民身份的差別，也不再有城鄉(xiāng)居民權(quán)利的不平等。到了那時(shí)，可以把“農(nóng)村新社區(qū)”改稱為“新社區(qū)”，前面不必加上“農(nóng)村”二字。

　　從這個(gè)意義上說，中國的城鎮(zhèn)化實(shí)際上恰恰體現(xiàn)了雙重轉(zhuǎn)型的特征。中國的雙重轉(zhuǎn)型是指：這種轉(zhuǎn)型既是“發(fā)展轉(zhuǎn)型”，又是“體制轉(zhuǎn)型”。“發(fā)展轉(zhuǎn)型”意味著由農(nóng)業(yè)社會(huì)過渡到工業(yè)社會(huì)。“體制轉(zhuǎn)型”意味著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到市場經(jīng)濟(jì)體制。自1979年改革開放以來，這兩種轉(zhuǎn)型在中國是重疊的。所以中國的城鎮(zhèn)化完成之日，正是上述雙重轉(zhuǎn)型成功之時(shí)。破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度可能是雙重轉(zhuǎn)型中具有關(guān)鍵意義的一段。中國城鎮(zhèn)化唯有走適合國情的道路，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民無身份差別和權(quán)利平等的目標(biāo)。

　　(作者為北京大學(xué)光華管理學(xué)院名譽(yù)院長、教授、博士生導(dǎo)師)