完善政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)制度

易承志

提供公共服務(wù)是政府承擔(dān)的基本職能。隨著社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)，加之理論上將公共服務(wù)的提供過(guò)程區(qū)分為供應(yīng)和生產(chǎn)兩個(gè)環(huán)節(jié)，政府向包括社會(huì)組織在內(nèi)的其他主體購(gòu)買公共服務(wù)具備了實(shí)踐與理論上的可行性。社會(huì)組織具有的目標(biāo)公益性和服務(wù)專業(yè)性更是使得其在特定公共服務(wù)的生產(chǎn)方面具有優(yōu)勢(shì)。

近年來(lái)，各地政府越來(lái)越多地向社會(huì)組織購(gòu)買包括養(yǎng)老、助殘、文體科普、婦幼保護(hù)、法律服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、專業(yè)幫教等在內(nèi)的公共服務(wù)。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)也被視為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)治理、增強(qiáng)民生保障的重要抓手。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，推廣政府購(gòu)買服務(wù)，要求適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān)。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），明確將政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理創(chuàng)新的重要抓手予以強(qiáng)調(diào)。但在實(shí)踐中，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的制度還不完善，仍然存在著一些問(wèn)題。

一是制度的權(quán)威性不高。雖然2002年頒布了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，但它實(shí)際上規(guī)范的是面向政府自身提供的服務(wù)而非面向社會(huì)公眾提供的服務(wù)。而由財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)品目分類表》和《政府采購(gòu)品目分類目錄（試用）》，均沒(méi)有將向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)包括在內(nèi)?！兑庖?jiàn)》對(duì)政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行了具體列舉，在一定程度上彌補(bǔ)了法律法規(guī)規(guī)定的不足，但仍存在規(guī)范的層次性不高和權(quán)威性不足的問(wèn)題。各地在政府購(gòu)買公共服務(wù)的目錄制定、內(nèi)容選擇和程序規(guī)定方面，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大。

二是制度的體系性不強(qiáng)。制度包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則，只有形成一個(gè)由正式規(guī)則和非正式規(guī)則相互銜接、相互配套、相互支持的有機(jī)體系，才能真正有效發(fā)揮作用。當(dāng)前政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的制度尚未形成一個(gè)有機(jī)的體系，一些地方的正式規(guī)則與反映在組織慣例、文化、價(jià)值觀中的非正式規(guī)則格格不入，難以得到非正式規(guī)則的支持。而在正式規(guī)則體系里，當(dāng)前發(fā)揮作用的主要是一些位階較低的規(guī)范性文件，而位階較高的法律法規(guī)等制度形式仍然缺乏，難以形成上下銜接、相互配套的統(tǒng)一體系。

三是制度的完整性不夠。這是針對(duì)制度規(guī)范的內(nèi)容而言的。首先，在誰(shuí)購(gòu)買即購(gòu)買主體的資格方面，規(guī)定還不夠明確。根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，購(gòu)買主體包括行政機(jī)關(guān)、參照公務(wù)員法管理的具有行政管理職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，而關(guān)于人大、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)是否屬于采購(gòu)主體尚不夠明確。其次，在向誰(shuí)購(gòu)買即承接主體方面，現(xiàn)行政府采購(gòu)制度只注重不同社會(huì)力量按同一標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)，在很大程度上忽略了不同服務(wù)內(nèi)容的差異屬性以及企業(yè)和社會(huì)組織由于組織性質(zhì)的不同而在特定公共服務(wù)的生產(chǎn)上具有不同的優(yōu)劣。再次，服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制方面存在缺失，過(guò)于依賴社會(huì)組織的自我評(píng)估，評(píng)估的客觀公正性和效果難以保證。

基于上述不足，要適應(yīng)并推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)踐，就必須加緊推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的制度建設(shè)，構(gòu)建政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的制度體系。

第一，推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的立法工作，增強(qiáng)制度的權(quán)威性。當(dāng)前，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的目錄、內(nèi)容、方式等方面之所以在實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性非常大，一個(gè)至關(guān)重要的原因就在于缺少法律法規(guī)的規(guī)范。建議抓緊制定一部《政府購(gòu)買公共服務(wù)法》，對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的目標(biāo)、方式、內(nèi)容、程序進(jìn)行明確規(guī)定，并且對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)進(jìn)行專門規(guī)定。在《政府購(gòu)買公共服務(wù)法》一時(shí)難以出臺(tái)的情況下，也可考慮對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行修改，補(bǔ)充政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)容，以適應(yīng)當(dāng)前政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)實(shí)踐的需要。

第二，促進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)正式規(guī)則和非正式規(guī)則的互嵌，增強(qiáng)制度的體系性。要保證政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的正式規(guī)則在執(zhí)行中不走樣，就要促進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)正式規(guī)則和非正式規(guī)則的互嵌，增強(qiáng)正式規(guī)則和非正式規(guī)則的相互銜接、相互配套和相互支持。其一是要求政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的正式規(guī)則嵌入地方性知識(shí)中，既超越于非正式規(guī)則，又能兼顧非正式規(guī)則而不與其脫節(jié)。其二是要求正式規(guī)則體系內(nèi)的全國(guó)性法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性規(guī)范文件上下銜接、密切配合、協(xié)調(diào)合作，增強(qiáng)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的體系性。

第三，構(gòu)建內(nèi)容全面的政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)制度體系，增強(qiáng)制度的完整性。首先，從制度上明確購(gòu)買主體的資格。當(dāng)前，《政府采購(gòu)法》對(duì)購(gòu)買主體的規(guī)定具有一定的彈性和適應(yīng)性。建議在保留一定彈性空間的基礎(chǔ)上，采取具體例舉法，將人大、法院、檢察院等行政機(jī)關(guān)之外的國(guó)家機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)納入進(jìn)去。其次，規(guī)范政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的準(zhǔn)入制度。在選擇政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的承接主體方面，既要堅(jiān)持公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，不得對(duì)承接主體實(shí)行差別化歧視，又需要考慮到服務(wù)內(nèi)容和承接主體性質(zhì)的差異，對(duì)于養(yǎng)老助殘、社區(qū)矯正、法律援助等特定領(lǐng)域，在同等條件下優(yōu)先向社會(huì)組織購(gòu)買。再次，在制度上規(guī)范政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的內(nèi)容。不屬于政府職能范圍的、必須由政府直接提供的（如國(guó)家安全、政府決策、司法審判等）、政府提供在效率上明顯高于市場(chǎng)供給的服務(wù)事項(xiàng)，不應(yīng)列為購(gòu)買內(nèi)容。因此，對(duì)于可以列入購(gòu)買范圍的公共服務(wù)內(nèi)容和不能列入購(gòu)買范圍的公共服務(wù)內(nèi)容，應(yīng)該進(jìn)行梳理并具體在政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的相關(guān)制度上進(jìn)行明確規(guī)定，以免造成各地實(shí)踐上的誤解和隨意性。最后，完善社會(huì)組織服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估流程進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)。評(píng)估主體除了政府之外，還應(yīng)該包括作為消費(fèi)者的社會(huì)公眾和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，其中社會(huì)公眾的滿意度在評(píng)估意見(jiàn)中應(yīng)該得到充分的反映。社會(huì)組織的自我評(píng)估一定要按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格進(jìn)行。在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)方面，應(yīng)力求科學(xué)、涵蓋全面，在權(quán)重賦予上應(yīng)該合理，嚴(yán)格遵循明確性、具體性、可行性、現(xiàn)實(shí)性和時(shí)效性等評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則。在評(píng)估流程方面，應(yīng)該將事前、事中和事后評(píng)估有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。其中，事前評(píng)估著重對(duì)購(gòu)買資金的合理性、購(gòu)買內(nèi)容的具體屬性、承接主體的組織性質(zhì)和資質(zhì)進(jìn)行具體評(píng)估，以幫助科學(xué)選擇承接主體；事中評(píng)估著重分析承接主體生產(chǎn)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、服務(wù)接受者的滿意度等方面，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決服務(wù)生產(chǎn)中的問(wèn)題；事后評(píng)估側(cè)重考核承接主體服務(wù)的整體績(jī)效，以合理確定激勵(lì)方案。

    （文章來(lái)源：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2016年04月27日第7版  作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）