完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的兩個(gè)重要支點(diǎn)

施新州

黨的十八屆四中全會(huì)提出“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系”總目標(biāo),其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是要“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。十八大以來,中央制定或修訂了至少57部黨內(nèi)法規(guī),占到現(xiàn)行150多部中央黨內(nèi)法規(guī)的三分之一以上,為構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》)和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》),是黨的制度建設(shè)史上堅(jiān)定推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要里程碑,是構(gòu)建完善黨內(nèi)法規(guī)體系的重要基礎(chǔ)。這具體體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是為黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)明確了目標(biāo),二是設(shè)置了完善黨內(nèi)法規(guī)體系的兩個(gè)維度,三是為構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系提供了具體路徑。

形式理性和實(shí)質(zhì)理性:規(guī)范黨內(nèi)政治生活的邏輯依據(jù)

按照法的形式理性的一般理解,構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系就是要構(gòu)建一套包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則在內(nèi),錯(cuò)落有致而且內(nèi)容完整的關(guān)于程序和規(guī)則的規(guī)范系統(tǒng)。然而,這僅是其中一個(gè)方面,法的實(shí)質(zhì)理性則是構(gòu)建完善黨內(nèi)法規(guī)體系的另一方面,即根據(jù)黨的基本屬性、奮斗目標(biāo)、根本宗旨和組織原則來制定黨內(nèi)法規(guī)。無論是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的形式理性還是實(shí)質(zhì)理性,都要通過制定完備且適用的程序和規(guī)則,來實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)政治生活的制度化、規(guī)范化、程序化。

準(zhǔn)則是對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出的基本規(guī)定,在黨內(nèi)法規(guī)體系中位階比較高,僅次于黨章。開展嚴(yán)肅認(rèn)真的黨內(nèi)政治生活,是中國共產(chǎn)黨優(yōu)良傳統(tǒng)和優(yōu)勢(shì)所在,是保持旺盛政治生命力的前提。

新形勢(shì)下,在系統(tǒng)總結(jié)黨長(zhǎng)期開展嚴(yán)肅認(rèn)真的黨內(nèi)政治生活的歷史經(jīng)驗(yàn),分析黨內(nèi)政治生活中存在的突出問題及其危害的基礎(chǔ)上,十八屆六中全會(huì)通過的《準(zhǔn)則》,明確了加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的方向、目標(biāo)、原則、任務(wù)、重點(diǎn)和關(guān)鍵舉措?！稖?zhǔn)則》客觀上把黨章關(guān)于黨內(nèi)政治生活的要求具體化,把改革開放以來特別是近年來黨中央出臺(tái)的重要文件和黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于黨內(nèi)政治生活的有關(guān)規(guī)定和要求系統(tǒng)化。從具體規(guī)定來看,它明確把堅(jiān)定理想信念作為開展黨內(nèi)政治生活的首要任務(wù),把堅(jiān)持黨的基本路線作為正常開展黨內(nèi)政治生活的根本保證。規(guī)定加強(qiáng)和規(guī)范了黨內(nèi)政治生活的重要目的是“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威”以保證全黨令行禁止,重要任務(wù)是“建設(shè)廉潔政治,堅(jiān)決反對(duì)腐敗”以“保持清正廉潔的政治本色”等。這就把黨的基本屬性和根本宗旨進(jìn)行了更為明晰、具體的界定,并提出了可操作的措施和要求。

《條例》是對(duì)《準(zhǔn)則》的具體保障。條例本來是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定。但十八屆六中全會(huì)通過的黨內(nèi)監(jiān)督條例總結(jié)了十八大以來黨的監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)、體制改革和機(jī)制創(chuàng)新,特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部,尤其是對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督,抓住了加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是正常開展黨內(nèi)政治生活的重要保障。

觀念和制度:完善黨內(nèi)法規(guī)體系的兩個(gè)維度

按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的界定,黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是黨的制度建設(shè)范疇,但通過具體程序和規(guī)則的制定和實(shí)施,保證所有黨組織和黨員接受并踐行黨的指導(dǎo)思想和政治理論,這就涉及黨的思想建設(shè)范疇。觀念和制度是完善黨內(nèi)法規(guī)體系的兩個(gè)維度,前者體現(xiàn)為制度的精神和價(jià)值,后者也必須維護(hù)和保障前者的要求。

思想建黨是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)。1929年12月古田會(huì)議通過的《中國共產(chǎn)黨紅軍第四軍第九次代表大會(huì)決議案》,就提出要“教育黨員用馬克思主義的方法去作政治的分析和階級(jí)勢(shì)力的估量,以代替唯心方法的分析和估量”,而“唯一的是使黨員的思想和黨內(nèi)的生活都政治化、科學(xué)化”。這是黨第一次以政治決議的形式,規(guī)定了對(duì)思想建設(shè)和黨內(nèi)政治生活的要求。

隨著1938年毛澤東同志提出“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念,黨的六屆六中全會(huì)又通過了《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》等重要文件,黨的制度建設(shè)進(jìn)一步規(guī)范化。隨后的“延安整風(fēng)”實(shí)踐也形成了諸多好的制度和規(guī)定,在思想建黨和制度治黨有機(jī)結(jié)合方面無疑是一次創(chuàng)舉。

在新形勢(shì)下,要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系,必須觀照觀念和制度兩個(gè)維度,這兩個(gè)維度是事物的一體兩面,不可偏廢。《準(zhǔn)則》和《條例》直接反映了當(dāng)前進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系的觀念和制度要求,具體體現(xiàn)在堅(jiān)持思想建黨和制度治黨的緊密結(jié)合。例如,《準(zhǔn)則》和《條例》都秉持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神。前者還明確要求全黨必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)思想,把馬克思主義理論作為必修課,系統(tǒng)掌握馬克思主義基本原理,目的是與加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活在本質(zhì)上始終一致,根本要求是堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨并“保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”。《條例》第五條規(guī)定了黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容,其中包括遵守黨章黨規(guī),堅(jiān)定理想信念,踐行黨的宗旨,模范遵守憲法法律情況,以及維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí),貫徹落實(shí)黨的理論和路線方針政策,確保全黨令行禁止情況等。這都是在制度上維護(hù)理念和價(jià)值的重要體現(xiàn)。

繼承與創(chuàng)新:優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系的具體路徑

為保持自身的先進(jìn)性、純潔性和政治活力,中國共產(chǎn)黨始終根據(jù)世情、國情和黨情的變化,不斷進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)和行為方式的調(diào)整以增強(qiáng)適應(yīng)性。為此,規(guī)范黨組織活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)及其體系,也需要不斷地進(jìn)行修改廢止,這也是黨內(nèi)法規(guī)體系不斷優(yōu)化的過程?！稖?zhǔn)則》和《條例》都是在相應(yīng)法規(guī)在十幾年和三十多年實(shí)踐基礎(chǔ)上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和提煉升華,既是一種繼承,又是一種創(chuàng)新,但二者所采取的方式卻是不同的。

新形勢(shì)下的《準(zhǔn)則》是對(duì)1980年黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》(以下簡(jiǎn)稱“1980年準(zhǔn)則”)的創(chuàng)新和發(fā)展。1980年準(zhǔn)則是在“文化大革命”結(jié)束后制定的,“對(duì)實(shí)現(xiàn)政治上、思想上、組織上、作風(fēng)上的撥亂反正和全黨工作中心的轉(zhuǎn)移,促進(jìn)黨內(nèi)的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、保證改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行”功不可沒。即便在當(dāng)前,對(duì)我們嚴(yán)肅和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、弘揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)仍具有重要現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義?！稖?zhǔn)則》“重申了1980年準(zhǔn)則的主要原則和規(guī)定”,同時(shí)也有創(chuàng)新和發(fā)展。在具體內(nèi)容上,加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要手段是“開展批評(píng)和自我批評(píng)”,重要舉措是“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”;而且規(guī)定“嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律”是黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容,“堅(jiān)持正確選人用人導(dǎo)向”是嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活的組織保證,并明確提出要“嚴(yán)格黨的組織生活制度”這一黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容和載體?！稖?zhǔn)則》與1980年準(zhǔn)則相互聯(lián)系且一脈相承,并沒有因?yàn)榍罢叩某雠_(tái)而聲明廢止后者。

《條例》是對(duì)自2003年12月頒布施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(以下簡(jiǎn)稱“試行條例”)的修訂。隨著形勢(shì)任務(wù)的發(fā)展變化,試行條例與新實(shí)踐、新問題和新要求不相適應(yīng),在繼承試行條例的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上必須要有所創(chuàng)新和發(fā)展,例如《條例》就黨的中央組織的監(jiān)督單獨(dú)設(shè)置了一章,強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格遵守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩,對(duì)中央政治局的民主生活會(huì)也進(jìn)行了具體規(guī)定,等等?！稐l例》是對(duì)試行條例推陳出新的結(jié)果。

綜上所述,加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,都是新形勢(shì)下加強(qiáng)黨的建設(shè)十分重要的課題,《準(zhǔn)則》和《條例》對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平有著重要而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義,是形成完善黨內(nèi)法規(guī)體系的兩個(gè)重要支點(diǎn)。

      (文章來源：《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2016年12月09日第5版   作者系國家法官學(xué)院教授)