用法治思維規(guī)范全面從嚴治黨

馬一德

　　黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。習近平總書記指出：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”全面從嚴治黨，既要遵循黨內(nèi)法規(guī)，又要嚴格遵守憲法和法律，理順黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部之間的關系，用法治思維規(guī)范全面從嚴治黨。

　　一、堅持紀法分開，紀嚴于法，紀在法前

　　黨內(nèi)法規(guī)，是用以規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。黨的一大頒布了第一個具有黨章性質(zhì)的綱領性文件。此后，毛澤東同志在黨的六屆六中全會上首次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。劉少奇同志明確指出，要以黨的法規(guī)規(guī)定黨的基本原則、黨的組織之實際行動的方法、黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則。新中國成立前，黨內(nèi)法規(guī)建設已初具輪廓，涵蓋黨章、黨綱、黨的組織問題、宣傳教育問題、黨員和黨的干部以及黨的紀律性法規(guī)等各個方面。新中國成立后，黨內(nèi)法規(guī)建設歷經(jīng)曲折。黨的十一屆三中全會將黨的制度建設提升到了前所未有的高度，黨章適時進行修改，一系列關于黨的組織權限、行為程序、監(jiān)督問責、黨員權利保障、反腐倡廉等方面的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件發(fā)布實施，初步勾畫了黨內(nèi)法治建設的脈絡，并形成了黨內(nèi)法制的基本框架。黨的十八大以來，尤其是十八屆三中、四中全會以來，我們黨對黨內(nèi)法規(guī)的認識上升到了更高層次，完善黨內(nèi)法規(guī)體系的步調(diào)明顯加快，從黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設等領域系統(tǒng)布局，黨內(nèi)制度建設整體邁入新階段。

　　黨規(guī)黨紀與國家法律既存在聯(lián)系，又有顯著區(qū)別。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，都是治國理政的規(guī)則依據(jù)。實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，是全面依法治國的應有之義。國家法律具有普遍約束力，普遍調(diào)整社會關系和社會秩序，適用于所有國家機關、社會組織和公民，其適用范圍比黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍廣，并且包含了黨組織和黨員在內(nèi)的組織和個人；中國特色社會主義法治體系下的黨內(nèi)法規(guī)體系，是黨組織和黨員工作和活動的基本規(guī)范、行為的基本遵循，是用以落實管黨、治黨、建設黨，貫徹黨要管黨、從嚴治黨、制度建黨原則，實現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化的制度載體。堅持國法高于黨規(guī)黨紀、黨規(guī)黨紀嚴于國法，是國家法律與黨內(nèi)法規(guī)銜接協(xié)調(diào)中應當遵循的基本原則。

　　堅持國法高于黨規(guī)黨紀，要求實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一。我國《憲法》規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”《黨章》明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。”黨規(guī)黨紀必須以憲法和法律為遵循，體現(xiàn)憲法和法律的精神要求，不得與憲法和法律相抵觸。

　　堅持黨規(guī)黨紀嚴于國法，并非意味著黨規(guī)黨紀與國家法律相等或在國家法律之上，而是指黨規(guī)黨紀對黨組織和黨員的要求比法律要求更高。先進性是馬克思主義政黨的根本特征，也是馬克思主義政黨的生命所系、力量所在。我們黨的先鋒隊性質(zhì)和全心全意為人民服務的根本宗旨決定了黨紀必須嚴于國法，黨的紀律和規(guī)矩必須挺在法律前面。黨是肩負神圣使命的政治組織，黨員的身份決定了其不能等同于普通群眾。如果將普通群眾不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀律底線，就降低了對黨員的要求，容易造成“違紀只是小節(jié)、違法才去處理”，“要么是好同志、要么是階下囚”的不良后果。黨員的行為不違反法律并不意味著不會受到黨紀的嚴罰，全體黨員不僅要守國法，更要遵黨紀。對于黨內(nèi)違法違紀分子，先進行黨規(guī)黨紀的處分之后，還要對其疊加國家法律的懲處，落實“把紀律挺在前面，堅持紀嚴于法、紀在法前”。

　　二、法治思維是全面從嚴治黨的必然要求

　　黨的十八大報告提出法治思維的概念，表明了我們黨作為執(zhí)政黨對依法治國基本方略的堅守和全面推進依法治國的決心。法治思維和法治方式是全面從嚴治黨的必然要求和基本方法，只有厘清、銜接和協(xié)調(diào)好黨規(guī)黨紀與國家法律的關系，形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局，推進全面從嚴治黨制度化、常態(tài)化，才能永葆黨的生機和活力。

　　要厘清黨規(guī)黨紀與國家法律的調(diào)整邊界。黨規(guī)黨紀的規(guī)范領域主要界定在黨內(nèi)關系和黨內(nèi)生活之中，超出這些領域的黨外事務及社會關系，則通過國家法律進行規(guī)范。只有明確界定黨規(guī)黨紀與國家法律的權力邊界，讓黨規(guī)黨紀和國法各行其道、各司其職，才能為二者銜接創(chuàng)造條件。

　　要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設，以黨章為根本遵循，制定完善了《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)制度。習近平總書記明確提出：“構建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。完善黨內(nèi)法規(guī)體系，要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，向著建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系目標邁進。

　　要努力實現(xiàn)黨規(guī)黨紀與國家法律的有效銜接和相互協(xié)調(diào)。在黨規(guī)黨紀的制定上，要堅持紀嚴于法、紀在法前，實現(xiàn)紀法分開。這是黨的十八大以來在全面從嚴治黨制度創(chuàng)新上的一大成果。要使黨內(nèi)法規(guī)的制定和國家立法布局、國家未來立法規(guī)劃同步。對需要黨規(guī)黨紀和國家法律進行雙重調(diào)整的重大問題共同調(diào)查論證，提高黨規(guī)黨紀制定的科學性、系統(tǒng)性。同時，做好黨內(nèi)規(guī)范性文件清理工作，進一步將黨規(guī)黨紀備案和清理工作制度化、規(guī)范化，及時修改、廢除與憲法、法律規(guī)定不相符合的黨規(guī)黨紀，避免黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相沖突。

　　在黨規(guī)黨紀的執(zhí)行上，一方面，必須嚴格執(zhí)行黨規(guī)黨紀。黨的十八屆六中全會明確提出：紀律嚴明是全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動、步調(diào)一致前進的重要保障，是黨內(nèi)政治生活的重要內(nèi)容。必須嚴明黨的紀律，把紀律挺在前面，用鐵的紀律從嚴治黨。堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執(zhí)行紀律沒有例外，黨內(nèi)決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員。黨的各級組織必須擔負起執(zhí)行和維護政治紀律和政治規(guī)矩的責任，堅決防止和糾正執(zhí)行紀律寬松軟的問題。另一方面，黨組織在公正適用、執(zhí)行黨規(guī)黨紀的同時，要做到與國家法律有效銜接。國家法律是黨領導人民制定的，全黨上下必須模范執(zhí)行。

     （文章來源：2017年01-08日光明網(wǎng)　作者系北京市社會科學院法學所研究員、博士生導師）