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內(nèi)蒙古科技大學(xué)文法學(xué)院 李永林
[摘要]在長期的工作實踐中，圍繞民族區(qū)域自治政策與制度的法制保障，烏蘭夫從馬克思主義的基本立場出發(fā)，在民族立法的地位、任務(wù)、原則、理念、民族自治權(quán)的理解及其實現(xiàn)、民族立法的貫徹執(zhí)行等諸多方面，提出了一系列富有前瞻性的真知灼見與極具現(xiàn)實穿透力的思想觀點。他認(rèn)為，民族立法要實事求是體現(xiàn)民族特點，應(yīng)保障民族平等權(quán)利與自治權(quán)利；民族自治權(quán)主要體現(xiàn)在民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，要恰當(dāng)處理自治權(quán)與民族化的關(guān)系，重視以資源管理權(quán)為重心的經(jīng)濟(jì)與財政管理方面的自治權(quán)的建構(gòu)。民族自治權(quán)利必須得以有效實現(xiàn)。法規(guī)的權(quán)威首先來自于法規(guī)文本本身的科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)，自身必須有足夠的明確性和嚴(yán)密性等等。于當(dāng)下民族法制建設(shè)工作有重要的現(xiàn)實意義。在當(dāng)代，我們要深入挖掘、吸收借鑒烏蘭夫關(guān)于民族法制建設(shè)的精髓，進(jìn)一步推進(jìn)民族區(qū)域配套立法并增強(qiáng)可實施性，深入貫徹以憲法、民族區(qū)域自治法為統(tǒng)領(lǐng)的法律規(guī)范，落實各項民族區(qū)域自治權(quán)利，以憲法和民族區(qū)域自治法為根據(jù)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
[關(guān)鍵詞]烏蘭夫；民族區(qū)域自治；法制思想
一、烏蘭夫?qū)ξ覈褡鍏^(qū)域自治法制建設(shè)事業(yè)的主要貢獻(xiàn)
烏蘭夫?qū)γ褡宸ㄖ剖聵I(yè)的重要性有深刻認(rèn)識并利用一切機(jī)會、盡一切可能積極推動。新中國成立前，根據(jù)內(nèi)蒙古的情況，烏蘭夫主持制定了《內(nèi)蒙古自治政府施政綱領(lǐng)》和《內(nèi)蒙古自治政府暫行組織大綱》，這是體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨民族政策，我國歷史上最早制定的關(guān)于民族區(qū)域自治的地方法規(guī)。[1](p.612)這兩部法規(guī)首次比較具體的體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨關(guān)于實行民族區(qū)域自治的主張，使我國民族區(qū)域自治制度基本定型，為民族區(qū)域自治制度的法制化奠定了重要基礎(chǔ)。[2] 尤為重要的是，《施政綱領(lǐng)》和《組織大綱》關(guān)于民族自治地方、自治機(jī)關(guān)、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)利、民族關(guān)系等規(guī)定，體現(xiàn)了民族區(qū)域自治制度的最基本內(nèi)容和特點，為建國后在全國其他少數(shù)民族聚居區(qū)實行民族區(qū)域自治提供了成功范例和寶貴經(jīng)驗。[2]
建國前夕，他直接參與制定《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，將民族區(qū)域自治確定為新中國的一項基本政策。1952年，當(dāng)時兼任中央民委副主任的烏蘭夫與李維漢同志一起，主要根據(jù)內(nèi)蒙古的民族自治實踐經(jīng)驗，領(lǐng)導(dǎo)制定了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，對民族自治地方的建立、自治機(jī)關(guān)的組成、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)利等重要事項作出明確規(guī)定。1953年中央民委擴(kuò)大會議發(fā)表了《關(guān)于推行民族區(qū)域自治經(jīng)驗的基本總結(jié)》。烏蘭夫?qū)@兩個重要文件的制訂發(fā)揮了重要作用。1954年9月，中華人民共和國第一屆人大一次會議通過的新中國第一部憲法，依然是主要根據(jù)內(nèi)蒙古的經(jīng)驗，對民族區(qū)域自治制度以專門條款予以明確規(guī)定。上述共同綱領(lǐng)、綱要及憲法中民族區(qū)域自治條款的提出和內(nèi)容設(shè)計，烏蘭夫既是積極倡導(dǎo)者，更是直接參與者。[1](p.612-613)
1954年9月，烏蘭夫擔(dān)任國務(wù)院副總理兼中央民委主任，隨后領(lǐng)導(dǎo)中央民委根據(jù)1954年頒布的《中華人民共和國憲法》中關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定開始起草民族區(qū)域自治法。由于歷次政治運(yùn)動干擾，民族區(qū)域自治法起草工作被無限期的擱置下來，但烏蘭夫一刻也沒有忘記推動這項工作。1957年8月，烏蘭夫在青島民族工作座談會總結(jié)發(fā)言中再次強(qiáng)調(diào)，“為要充分實現(xiàn)這些自治權(quán)利，需要制定相應(yīng)的法規(guī)和法令。”[3](p.480)
改革開放后，烏蘭夫更加重視民族法制工作并積極推進(jìn)民族區(qū)域自治立法。1979年12月，就加強(qiáng)維護(hù)少數(shù)民族平等自治權(quán)利的法制問題，他說，“根據(jù)三十年來正反兩方面的經(jīng)驗，我們深切地感到，少數(shù)民族的平等權(quán)利、自治權(quán)利和各項民主權(quán)利，沒有完備的法律保障是不行的。我國法制不夠健全，在民族工作方面更突出。保護(hù)民族權(quán)利的法律、法令，是黨的民族政策的具體體現(xiàn)，今后應(yīng)抓緊制定保護(hù)少數(shù)民族各項權(quán)利的法律。”[4](p.326-327)
主持制定民族區(qū)域自治法是烏蘭夫民族法制工作經(jīng)歷的最大亮點。烏蘭夫?qū)γ褡鍏^(qū)域自治制度不僅有深刻的理論認(rèn)識，而且有豐富的實踐經(jīng)驗，特別是他長期領(lǐng)導(dǎo)民族地區(qū)和負(fù)責(zé)全國民族工作，對全國和少數(shù)民族地區(qū)的情況有充分了解，工作精神求是執(zhí)著，由他主持起草《民族區(qū)域自治法》，不僅黨中央信得過，全國各族人民特別是少數(shù)民族人民，也都是十分信任和放心的。[1](p.613)所以，1980年，當(dāng)時主持全國人大常務(wù)委員會日常工作和憲法修改委員會日常工作的副委員長彭真提議，修改《憲法》民族部分和起草《民族區(qū)域自治法》的工作，一并由烏蘭夫主持。烏蘭夫接受主持起草《民族區(qū)域自治法》的重要使命后，迅即展開了起草這部重要法律的準(zhǔn)備工作。[1](p.582-583) 1983年2月，中央決定成立起草《民族區(qū)域自治法》五人領(lǐng)導(dǎo)小組，烏蘭夫任組長。他多次親自主持起草小組會議，解釋說明、參與討論、認(rèn)真推敲、親自修改。從1980年開始，四年當(dāng)中民族區(qū)域自治法共改出過20多稿，如果連50年代的8稿計算在內(nèi)則共30稿，前后共30年。[5]
二、烏蘭夫民族法制思想的精髓
（一）民族立法的地位、屬性與內(nèi)容
民族區(qū)域自治政策是中國共產(chǎn)黨在長期革命建設(shè)進(jìn)程中，把馬克思主義基本原理和中國的實際情況相結(jié)合為解決民族問題而逐漸形成的基本政策。民族區(qū)域自治制度是我國憲法規(guī)定的一項基本政治制度。民族區(qū)域自治的核心是少數(shù)民族當(dāng)家作主，由自治民族自己管理本民族的內(nèi)部事務(wù)。當(dāng)家作主的權(quán)利表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、財政等各方面。只有在這些方面實現(xiàn)了民族平等，才能真正體現(xiàn)出當(dāng)家做主權(quán)利。[4](p.89、91)民族區(qū)域自治政策的貫徹和實施有賴于法制來確認(rèn)和保障，烏蘭夫?qū)Υ擞猩羁陶J(rèn)識。他說，多年的教訓(xùn)告訴我們，沒有完善而健全的社會主義法制的保障，民族區(qū)域自治政策是很難落實的。只有加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)，加強(qiáng)民族法制宣傳，并堅決按法律規(guī)定辦事，才能真正落實民族區(qū)域自治政策。因此，這項工作既是當(dāng)務(wù)之急，也是久安之計。[4](p.383)
關(guān)于民族立法的地位屬性和主要任務(wù)，烏蘭夫精辟的指出，民族立法工作，要從保障少數(shù)民族平等權(quán)利和自治權(quán)利，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、鞏固統(tǒng)一和促進(jìn)民族繁榮和社會主義法制建設(shè)的重要方面等來進(jìn)行認(rèn)識。[4](p.329)
在我國這樣一個封建專制歷史漫長、民族關(guān)系異常復(fù)雜的國度，涉及民族問題、民族地區(qū)的立法，自然要遭遇諸多障礙與阻力，烏蘭夫?qū)Υ擞猩钊胨伎己酮毜椒治?。他指出，民族立法工作面臨的主要思想障礙，就是長期以來客觀存在的封建主義的思想殘余——長期以來客觀上對少數(shù)民族存在的一些認(rèn)識歧視等。他說，這些封建主義的思想殘余，至今還是一副沉重的腐朽頑固的精神枷鎖。[4](p.331)
對于民族立法的內(nèi)容，烏蘭夫精煉的概括為三個主要方面：關(guān)于保障聚居的少數(shù)民族享有充足的自治權(quán)利的立法；關(guān)于保障散居的少數(shù)民族成分享有平等的民主權(quán)利的立法和關(guān)于保障少數(shù)民族享有平等的參與管理國家事務(wù)權(quán)利的立法。[4](p.337)這些觀點，對當(dāng)今做好民族立法工作的具有極強(qiáng)的指導(dǎo)價值。
（二）民族立法的理念與原則
第一，民族立法既要實事求是，也要體現(xiàn)民族特點。所謂民族特點就是民族個性，就是民族立法要充分考量民族文化、民族習(xí)慣和民族歷史等各民族的精神氣質(zhì)。另外，民族立法還應(yīng)善于運(yùn)用辯證思維，從我國國情和民族地方的實際情況出發(fā)，在維護(hù)和體現(xiàn)社會主義法制整體性的前提下，充分關(guān)照民族地區(qū)的差異性，不搞整齊劃一的民族立法。尊重并體現(xiàn)民族特點與實事求是不是相互對立的，而是完全有可能實現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。烏蘭夫?qū)Υ擞猩羁陶J(rèn)識。他說，“愈照顧民族特點，愈實事求是，就愈能達(dá)到真正的集中統(tǒng)一；反之，不照顧特點，不實事求是，就不能達(dá)到真正的集中統(tǒng)一。” [4](p.336)他還精辟指出，在改革中，中央國家機(jī)關(guān)和多民族省在制定各自有關(guān)的政策時，應(yīng)當(dāng)遵照民族區(qū)域自治法的精神，充分考慮民族自治地方的特點，不搞一刀切。[4](p.461)這些觀點今天讀來，依然讓人覺得貼近實際，務(wù)實可行，體現(xiàn)了老一輩民族法制工作開創(chuàng)者對“理想的民族立法”狀態(tài)的一種熱切情懷和殷切期望。
第二，民族立法要體現(xiàn)權(quán)利保障理念。切實保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利是民族立法的主要任務(wù)。平等權(quán)利和自治權(quán)利都是憲法性權(quán)利。平等權(quán)利是一國所有公民都享有法律上平等的主體地位，是指在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化生活等各個領(lǐng)域具有均等的參與國家事務(wù)管理、享有平等的生存和發(fā)展機(jī)遇的權(quán)利。另外，平等權(quán)還指公民在權(quán)利義務(wù)問題上是平等的。“平等”具有多種不同含義，其中最主要的的三層含義是“結(jié)果平等”和“機(jī)會平等”，“實際平等”與“表面平等”以及“實體平等”和“程序平等”。[8](p.502)平等權(quán)利在民族領(lǐng)域的一個重要體現(xiàn)，就是如何處理漢族與少數(shù)民族關(guān)系。對此，毛澤東同志曾經(jīng)說，我們著重反對大漢族主義。地方民族主義也要反對，但是那一般地不是重點。[9](p.277)烏蘭夫也認(rèn)為，各民族平等團(tuán)結(jié)，是處理民族關(guān)系的基本原則。[3](p.340)
在我國，憲法確立的各民族一律平等原則有三層含義：一是各民族不論人口多少，歷史長短，居住地域大小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度如何，語言文字、宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣是否相同，政治地位一律平等；二是各民族不僅在政治、法律上平等，而且在經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活等所有領(lǐng)域平等；三是各民族公民在法律面前一律平等，享有相同的權(quán)利，承擔(dān)相同的義務(wù)。[10]
自治權(quán)利是特定族群由于與主體民族在一些方面存在的先天差異而享有的一種保障性權(quán)利和增進(jìn)型權(quán)利。自治權(quán)利的存在，是為了彌補(bǔ)與人數(shù)眾多民族在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面存在的客觀差異而形成的事實上的發(fā)展性權(quán)利。自治權(quán)利有整體意義與個體意義之分。作為整體性權(quán)利，自治權(quán)利意在強(qiáng)調(diào)某一族群所享有的具有普遍性意義的權(quán)利。作為個體性權(quán)利，是指作為實行民族區(qū)域自治的族群個體享有的“額外”的公民權(quán)利。早在1950年代，烏蘭夫就認(rèn)識到，自治權(quán)利充分、正確的行使，就能夠充分發(fā)揮各自治區(qū)的積極性和主動精神，就能夠加強(qiáng)民族的團(tuán)結(jié)，從而使實行區(qū)域自治的民族得到充分的發(fā)展。對于這些自治權(quán)利，都應(yīng)平等地享有。[3](p.224)烏蘭夫認(rèn)為民族立法應(yīng)該在這兩大方面著力推進(jìn)落實，“民族立法工作的靈魂，是要切實保障國內(nèi)所有少數(shù)民族享有真正的平等權(quán)利和充足的自治權(quán)利。” [4](p.337)
（三）民族自治權(quán)的內(nèi)涵及其實現(xiàn)
民族區(qū)域自治地方通過設(shè)立自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)是民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容。烏蘭夫?qū)Υ艘捕嘤猩钊胨伎肌?/span>
第一，民族自治權(quán)主要體現(xiàn)在民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。自治權(quán)就是自主權(quán)，即民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自主權(quán)。“民族自治地方的自治權(quán)利，總的說來，就是自治機(jī)關(guān)有權(quán)管理本地方和本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。” [3](p.479)烏蘭夫很坦率地指出，沒有充足的自治權(quán)，民族自治地方就名不副實；有了充足的自治權(quán)，民族自治地方才算是真正實行了民族區(qū)域自治。[4](p.337)“在一切地發(fā)現(xiàn)問題上，民族自治地方應(yīng)該有充足的自治權(quán)才對。” [4](p.341)基于這樣的認(rèn)識，烏蘭夫在領(lǐng)導(dǎo)制定民族區(qū)域自治法時，對自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)充。1952年制定的《民族區(qū)域自治實施綱要》關(guān)于自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的規(guī)定有11項條文，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》關(guān)于自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的規(guī)定則有27項，增加一倍還多。[11]在烏蘭夫看來，民族自治地方的自治權(quán)內(nèi)容，主要包括制定自治條例、單行條例等地方民族法規(guī)的權(quán)利以及民族自治地方主體民族的干部使用和配備、語言文字使用及財政經(jīng)濟(jì)等方面的權(quán)利。
第二，要恰當(dāng)處理自治權(quán)與民族化的關(guān)系。民族化是行使自治權(quán)的必要條件。我黨領(lǐng)導(dǎo)人向來重視民族區(qū)域自治中的民族化問題。早在1950年代新中國建立初期，周恩來就強(qiáng)調(diào)，“既然承認(rèn)各民族的存在，而我們又是多民族的國家，民族化問題就必須重視。因為經(jīng)過民族化，民族自治權(quán)利才會被尊重。例如，民族的語言文字，就要尊重它。沒有文字的，要按照本民族的意愿幫助他們創(chuàng)造文字。在民族自治地方，主要民族的文字應(yīng)該成為第一種文字。既然是民族自治，就要培養(yǎng)民族干部。既然承認(rèn)民族，各民族的風(fēng)俗習(xí)慣就要受到尊重。這些就是民族化。如果不重視這些民族化的問題，就不符合我們建立社會主義民族大家庭使各民族共同繁榮的政策。”[12]
在烏蘭夫看來，民族化的主要體現(xiàn)，是干部民族化和民族語言文字的使用。首先，干部民族化問題，他認(rèn)為首要的問題是自治機(jī)關(guān)干部的民族化。 “這就是說，自治機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，必須由實行區(qū)域自治的民族的人員擔(dān)任；在自治機(jī)關(guān)的組成人員中，實行民族區(qū)域自治的民族的人員必須占有和當(dāng)?shù)刂黧w民族的地位相稱的比例，雖然我們不可能也不應(yīng)當(dāng)給所有自治機(jī)關(guān)規(guī)定一個統(tǒng)一的民族干部比例，但是在任何情況下，以實行區(qū)域自治的民族人員為主必須體現(xiàn)出來。” [4](p.339)他還認(rèn)為，實行民族化的單位，不止自治機(jī)關(guān)。民族自治地方的其他機(jī)關(guān)和團(tuán)體，凡是需要體現(xiàn)自治權(quán)的，也都應(yīng)當(dāng)實行干部民族化。[4](p.340)這些觀點，體現(xiàn)了烏蘭夫?qū)γ褡鍏^(qū)域自制度核心要義的深刻認(rèn)識和寬闊視野。
其次，烏蘭夫?qū)ι贁?shù)民族干部的使用也有獨特認(rèn)識。他認(rèn)為，對少數(shù)民族干部應(yīng)當(dāng)大膽使用，克服掉一些不必要的顧慮，因為“經(jīng)過幾十年革命和建設(shè)的實踐，在黨的培育下，已經(jīng)成長出大批有覺悟、有才干的少數(shù)民族干部。他們能夠把自治機(jī)關(guān)的工作擔(dān)子挑起來，應(yīng)該讓他們?nèi)ヌ羝饋?，不要前怕狼、后怕虎?span lang="EN-US">[4](p.340)烏蘭夫?qū)γ褡遄灾螜?quán)的深刻認(rèn)識特別是對民族干部的配備使用的觀點，被后來的民族區(qū)域自治法充分吸收。例如我國民族區(qū)域自治法第十八條規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)所屬工作部門的干部中，要盡量配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。烏蘭夫的這些觀點和思想，在當(dāng)代依然有很強(qiáng)的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。
最后，必須重視民族語言文字的使用。烏蘭夫?qū)γ褡逭Z言文字的地位問題也有深入思考。他說，我們堅持民族平等，首先就要堅持語言完全平等。民族語言文字在民族發(fā)展過程中的作用是不能低估的。語言是人類思想最直接的現(xiàn)實表現(xiàn)，是人們最重要的交際工具。
第三，重視以資源管理權(quán)為重心的經(jīng)濟(jì)與財政管理方面的自治權(quán)的建構(gòu)。民族立法的主要任務(wù)之一，就是要調(diào)整上級國家機(jī)關(guān)與民族自治地方的利益關(guān)系，要在矛盾的焦點上畫杠杠。[13]在這方面，資源管理權(quán)是個復(fù)雜敏感的焦點問題。在當(dāng)時的內(nèi)蒙古，資源管理權(quán)的一個直接體現(xiàn)就是明確草原的所有權(quán)。烏蘭夫直言不諱地說，“農(nóng)民對耕地有集體所有權(quán)，牧民對草原沒有集體所有權(quán)，這顯然是不合理的。牧民使用的草原，可以而且應(yīng)該經(jīng)立法程序確認(rèn)為集體所有。” [4](p.343)
第四，民族自治權(quán)利必須得以有效實現(xiàn)。通過憲法法律規(guī)定權(quán)利的類型和內(nèi)容相對容易，如何把紙面上的權(quán)利落到實處從而轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實權(quán)利，這更為重要和關(guān)鍵。在此其中，上級國家機(jī)關(guān)是否尊重民族自治地方自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)利，是民族自治地方自治機(jī)關(guān)能否實現(xiàn)自治權(quán)利的前提條件和關(guān)鍵所在。[14]對此，烏蘭夫在1980年代初曾經(jīng)有過很直率的表達(dá)。他說，當(dāng)前少數(shù)民族干部群眾的要求，主要有要求按照國家憲法和有關(guān)法律的規(guī)定享有自治權(quán)利，自主管理本民族、本地方事務(wù)，一切工作都從本民族、本地方的實際出發(fā)；他們不同意搞成“自治不自治一個樣”，不贊成在工作上和其他民族地區(qū)“一刀切”。另外，他們要求在國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)制度和財政制度下，妥善保護(hù)和合理開發(fā)本地方的自然資源，維護(hù)本民族、本地方的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，合理解決農(nóng)牧矛盾、場社矛盾以及上級企業(yè)和民族自治地方的矛盾。他們要求搶救和清理民族文化遺產(chǎn)，使用和發(fā)展民族語言文字，繁榮民族文化，尊重他們的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰。[4](p.375、276) 30多年后再審視這些觀點，依然發(fā)人深省、意義深遠(yuǎn)。
（四）民族立法的有效實施
第一，法律權(quán)威來自文本的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。法律的權(quán)威來自于人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。烏蘭夫?qū)S護(hù)涉及民族問題的社會主義法制的權(quán)威，發(fā)表了一些頗具見地的觀點。譬如，他認(rèn)為法規(guī)的權(quán)威首先來自于法規(guī)文本本身的科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)，自身必須有足夠的明確性和嚴(yán)密性。“制定有關(guān)民族問題的法規(guī)，是非要分明，賞罰要嚴(yán)明。” [4](p.347)另外，要高度重視加強(qiáng)民族法規(guī)的實施監(jiān)督工作，“要監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)、審判、檢察機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位及國家機(jī)關(guān)所有工作人員和一切公民遵守有關(guān)民族問題的法規(guī)。違反全國通行的法規(guī)，固然是違法行為，違反民族民族自治地方制定的法規(guī)，同樣是違法行為。” [4](p.348)烏蘭夫還有一個非常精彩的論斷：上級的指令，如果違法，就是無效的，下級有權(quán)抵制。[4](p.348)這是非?？少F的權(quán)力必須服從于法律的現(xiàn)代法治思想。須知，烏蘭夫作為民族法制工作的奠基人，能在1980年代初——我國新時期社會主義法制建設(shè)蓬勃初興的階段，就具有這樣在我們這個時代已已然屬于常識的法治觀點，十分令人感佩。在烏蘭夫發(fā)表這個觀點25年后的2005年制定頒布的公務(wù)員法一條類似規(guī)定，讓我們依稀尋見烏蘭夫30多年前提出的“上級違法指令下級有權(quán)拒絕”這一超前的法治觀點。
第二，法律的實施與法律的制定同等重要。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行” [15]“法令行則國治，法令弛則國亂。”[16]美國著名法學(xué)家社會法學(xué)派的代表人物霍姆斯大法官曾經(jīng)說，法律的生命不在于邏輯而在于實施（The law of life lies not in logic but in practice）。法律制定出來之后，如果不能在實踐中得以很好的實施，這部法律制定的意義其實就不存在了。
在長期的民族法制工作實踐中，烏蘭夫?qū)Ψ蓪嵤﹩栴}有深入思考，在實踐中特別關(guān)注法律特別是《民族區(qū)域自治法》的實施。他是從社會主義建設(shè)的高度來看待民族區(qū)域自治法的實施。“歷史的經(jīng)驗告訴我們，要使社會主義建設(shè)順利發(fā)展，必須一手抓建設(shè)，一手抓法制。對于實施民族區(qū)域自治的地區(qū)來說，抓建設(shè)，主要是抓發(fā)展生產(chǎn)，脫貧致富；抓法制，則主要是抓民族區(qū)區(qū)域自治法的貫徹實施。” [4](p.458)民族區(qū)域自治法一制定出來，他就組織人員起草了《民族區(qū)域自治法》宣傳大綱，[1](p.618)努力提升這部法律的知曉度。另據(jù)習(xí)仲勛回憶，“連續(xù)幾年他都在全國人民代表大會上講這個（民族區(qū)域自治法實施）問題。前年（1987年）8月，烏蘭夫和我率領(lǐng)中央代表團(tuán)參加內(nèi)蒙古自治區(qū)成立40周年慶?；顒訒r，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)貫徹執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》，保障民族自治地方充分享受法律賦予的的自治權(quán)利。” [6](p.19-20)
針對民族區(qū)域自治法實施中出現(xiàn)的一些新問題，烏蘭夫認(rèn)為要加強(qiáng)民族區(qū)域自治法的學(xué)習(xí)宣傳工作，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)，要在全社會形成學(xué)習(xí)貫徹民族區(qū)域自治法的濃厚氛圍，使人們認(rèn)識到，這部法律不僅僅是關(guān)于民族地區(qū)的，而是要深刻認(rèn)識到這部法律是正確處理國家與自治地方、漢族同少數(shù)民族、少數(shù)民族和少數(shù)民族之間的關(guān)系問題的基本法律，[4](p.460)其重要地位和意義不容低估。
在生命的最后一段時間，烏蘭夫仍然心系《民族區(qū)域自治法》的貫徹實施問題。他不僅常向身邊工作人員詢問貫徹實施情況，還提出貫徹實施的一個重要方面是把《民族區(qū)域自治法》具體化，要求各自治地方都能盡快地制定制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的《自治條例》和《單行條例》，真可謂是為制定、實施《民族區(qū)域自治法》鞠躬盡瘁。[1](p.618)烏蘭夫關(guān)于民族區(qū)域自治法實施的若干論述，反映出他對民族區(qū)域自治法的深厚情懷，反映出他對通過法律保障民族區(qū)域政策切實得以落實的德無限厚望。
三、烏蘭夫民族區(qū)域自治法制思想的當(dāng)代價值
新中國成立特別是民族區(qū)域自治法頒布以來，烏蘭夫等同志開創(chuàng)的我國社會主義民族法制事業(yè)取得重大進(jìn)展，已初步形成了憲法與民族區(qū)域自治法為統(tǒng)領(lǐng)， 一批相關(guān)法律、行政法規(guī)為支撐，自治條例、單行條例等自治法規(guī)為主體，相當(dāng)數(shù)量的政府規(guī)章為補(bǔ)充的社會主義民族法制體系。目前，我國現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)中，共有115件法律、47件行政法規(guī)涉及民族問題規(guī)定。尤其是2005年國務(wù)院若干規(guī)定頒布后，國務(wù)院各有關(guān)部門配套規(guī)章、措施辦法制定工作進(jìn)展加快。民族自治地方共制定和修改自治條例262件，現(xiàn)行有效的139件；制定單行條例912件，現(xiàn)行有效的698件。[7]
在當(dāng)代，我們研究發(fā)掘烏蘭夫民族法制建設(shè)的思想，就是要發(fā)揮烏蘭夫跨越時空、勾連往昔的民族法制思想的當(dāng)代價值，更好地指導(dǎo)推進(jìn)當(dāng)下的民族法制工作。
第一，進(jìn)一步推進(jìn)民族區(qū)域配套立法和補(bǔ)充規(guī)定，增強(qiáng)可實施性。民族區(qū)域自治法是國家基本法律，其法律位階、調(diào)整對象決定了其中許多規(guī)定原則性、宣示性比較強(qiáng)。制定與之相配套的較為完備的法規(guī)規(guī)章和政策措施，是民族區(qū)域自治法順利實施的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[7]烏蘭夫曾經(jīng)講過，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)制定自治條例和單行條例，是加強(qiáng)民族區(qū)域自治的法制建設(shè)的重要措施。[4](p.338)“任何一個民族自治地方都有自己的個性問題，這些個性問題不是單憑全國通行的法規(guī)所能解決的，而是要由民族自治地方另立法規(guī)去解決的”。[4](p.347)他還強(qiáng)調(diào)，民族區(qū)域自治地方立法要主動去搞，不要遲疑觀望。“……憲法給了你這個權(quán)利，讓你制定自己的自治條例和單行條例，你動手制定好了。請上級審查通過，這不是名正言順嗎？” [4](p.339)截至2015年12月，民族自治地方共制定現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例837部，[7]對落實民族區(qū)域自治政策，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及維護(hù)地區(qū)社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極而重大的作用。但是，根據(jù)民族區(qū)域自治法第七十三條和2005年頒布的國務(wù)院若干規(guī)定第三十四條規(guī)定，目前國務(wù)院還有相當(dāng)一些部門沒有制定實施民族區(qū)域自治法的配套性文件。各省區(qū)市中，只有云南、湖北等14個省市制定了實施國務(wù)院若干規(guī)定的地方性法規(guī)或政府規(guī)章；155個民族自治地方中還有5個自治區(qū)、5個自治州和6個自治縣未制定自治條例。配套法規(guī)不健全是民族區(qū)域自治法貫徹執(zhí)行難的一個最主要的原因，也影響了民族工作的法制化、規(guī)范化進(jìn)程。[7]國務(wù)院各部門已有的一些規(guī)范性文件存在原則性強(qiáng)，可操作性不夠的問題，一些部門出臺的規(guī)定還只是零散的政策措施。特別是在財政轉(zhuǎn)移支付、基礎(chǔ)設(shè)施項目安排、投資政策、教育衛(wèi)生文化等基本公共服務(wù)、稅收優(yōu)惠等方面，還缺乏更具剛性約束力的部門規(guī)章。[7]此外，既有民族自治地方制定頒布的單行條例內(nèi)容覆蓋面偏窄，主要集中在教育科學(xué)文化衛(wèi)生等方面，諸如財政、稅收等方面的立法明顯薄弱，凡此種種都需要抓緊改進(jìn)相關(guān)工作。
第二，深入貫徹以憲法、民族區(qū)域自治法為統(tǒng)領(lǐng)的法律規(guī)范，落實各項民族區(qū)域自治權(quán)利。坦率的說，如今，有些時候、有些地方和部門，依然客觀地存在著對民族區(qū)域自治制度地位認(rèn)識不清、對民族自治地方特點關(guān)注不夠、對民族地方與一般地方的差異意識薄弱等現(xiàn)實問題。這都無不表明民族區(qū)域自治政策、民族區(qū)域自治制度有效落實的必要性和重要性。
堅持和完善民族區(qū)域自治制度，最重要的是貫徹實施好民族區(qū)域自治法，最關(guān)鍵的是落實憲法法律規(guī)定的各項自治權(quán)利。具體到當(dāng)下，就是要在民族區(qū)域自治法的框架下，全面貫徹民族平等和保障各項自治權(quán)利，加強(qiáng)民族干部隊伍建設(shè)，按照黨中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革總體方案和民族區(qū)域自治法等法律的規(guī)定，盡快制定和完善民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、資源開發(fā)補(bǔ)償?shù)染唧w法規(guī)政策措施，維護(hù)建設(shè)好民族自治地方的生態(tài)環(huán)境等等。
第三，以憲法和民族區(qū)域自治法為根據(jù)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。民族區(qū)域自治法規(guī)定，國家和上級人民政府應(yīng)當(dāng)從財政、金融、物資、技術(shù)、人才等方面加大對民族自治地方的貧困地區(qū)的扶持力度，幫助貧困人口盡快擺脫貧困狀況，實現(xiàn)小康。當(dāng)前，民族自治地方整體經(jīng)濟(jì)實力弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，貧困問題突出，邊境地區(qū)建設(shè)亟待加強(qiáng)，這些都需要實實在在的落實民族區(qū)域自治法的相關(guān)內(nèi)容，明確主體責(zé)任，加快問題解決進(jìn)度。惟其如此，才能顯現(xiàn)我國民族區(qū)域自治政策的獨特優(yōu)勢和社會主義制度的優(yōu)越性，方能不辜負(fù)烏蘭夫等社會主義民族法制事業(yè)的奠基者們的殷殷期望。
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[15][明]張居正.請稽查章奏隨事考成以修實政疏[M].
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（李永林，內(nèi)蒙古科技大學(xué)文法學(xué)院教授，本文為刊于《內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版）》2017年第2期，轉(zhuǎn)載請注明出處，違者追究其法律責(zé)任）