規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

李建偉

　　農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，也是弱勢產(chǎn)業(yè)。土地是農(nóng)村重要的生產(chǎn)資料。“三權(quán)分置”改革旨在建立適應(yīng)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、“鄉(xiāng)土中國”向“現(xiàn)代中國”邁進的新型土地權(quán)利體系，為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。

　　當前，加快構(gòu)建系統(tǒng)的“三權(quán)分置”法律體系，推進中央“三權(quán)分置”改革決策、政策的落地落實，是一項重大課題。

　　第一，解決基本法律問題。

　　目前，土地經(jīng)營權(quán)存在債權(quán)、物權(quán)、物權(quán)化債權(quán)等不同觀點。因此，有必要對土地經(jīng)營權(quán)予以明確定性。同時，對“土地承包關(guān)系長久不變”的法律表達及其具體實現(xiàn)形式，也應(yīng)有進一步的法律規(guī)范。此外，還要加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，尤其是解決成員權(quán)認定、成員權(quán)益被侵害的救濟、征地補償權(quán)分配、代表人行使所有權(quán)的監(jiān)管等立法滯后等情況。

　　第二，界定權(quán)利邊界和權(quán)利關(guān)系。

　　所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在“三權(quán)分置”中位于不同的權(quán)格，既有層層派生的關(guān)系，相互間也存在一定的獨立性。應(yīng)厘清以處置權(quán)為核心的農(nóng)村土地集體所有權(quán)、以財產(chǎn)權(quán)為核心的農(nóng)戶承包權(quán)、以收益權(quán)為核心的土地經(jīng)營權(quán)，規(guī)范、保障和實現(xiàn)好“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又保障好所有者、承包農(nóng)戶和經(jīng)營者的權(quán)益。

　　第三，保障規(guī)范行使和權(quán)能發(fā)揮。

　　“三權(quán)分置”改革的重要目標是，加速土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。其中，關(guān)鍵要以法律規(guī)范抑制一定范圍、不同程度存在的非市場化的行政干預(yù)行為，從根本上解決土地流轉(zhuǎn)不暢和利益沖突不斷并存的矛盾。

　　第四，規(guī)范實現(xiàn)形式。

　　實踐中，我國各地資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人地關(guān)系等方面的差異，催生了多元化的經(jīng)營主體。這些主體與土地三權(quán)之間的不同結(jié)合關(guān)系，又表現(xiàn)為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的不同路徑和形式。

　　例如，上海松江探索引導(dǎo)農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營能力農(nóng)戶的家庭農(nóng)場制；珠三角地區(qū)探索以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地股份合作制；四川崇州探索以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營的“農(nóng)業(yè)共營制”；河南商水、山東濟寧探索土地經(jīng)營權(quán)主體不變，農(nóng)戶通過市場購買服務(wù)，委托專業(yè)服務(wù)組織、合作社全托管、半托管開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等。

　　下一步，如何通過立法來保障和規(guī)范“三權(quán)分置”的各種具體實現(xiàn)形式、流轉(zhuǎn)方式，是一個擺上議事日程的重要工作內(nèi)容。

　?。ㄎ恼聛碓矗褐袊?jīng)濟網(wǎng)2018年03月27日報道   作者為上海社科院法學(xué)所特聘研究員）