習(xí)近平新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量思想研究

葉正國(guó)

    良規(guī)是善治的前提，黨內(nèi)法規(guī)制度具有根本性、全局性和長(zhǎng)期性，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要把質(zhì)量擺在首位。習(xí)近平總書記非常重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的質(zhì)量問題，強(qiáng)調(diào)要制定高質(zhì)量的制度規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量思想是習(xí)近平新時(shí)代依規(guī)治黨重要思想的一部分，其基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和引領(lǐng)性非常強(qiáng)，深刻地回答了依靠什么法規(guī)治黨、為什么和怎樣提升黨規(guī)質(zhì)量等重大問題。

    一、“牢牢抓住質(zhì)量”是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)鍵

    2017年6月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，這明確了質(zhì)量對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的角色定位。質(zhì)量是黨內(nèi)法規(guī)制度的基石，直接影響到黨內(nèi)法規(guī)工作的全過程和各方面。如果質(zhì)量不過關(guān)，黨內(nèi)法規(guī)就難以扎下根，自然也就會(huì)造成執(zhí)行力先天不足。

    這必須從立規(guī)觀念、立規(guī)政策、立規(guī)體制、立規(guī)人員、立規(guī)程序和立規(guī)技術(shù)等方面系統(tǒng)推進(jìn)。

    由于中國(guó)共產(chǎn)黨是長(zhǎng)期執(zhí)政黨，是中國(guó)最高的政治力量，黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不僅涉及全面從嚴(yán)治黨的實(shí)效，更是關(guān)涉全面依法治國(guó)的成敗。黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量要從全面依法治國(guó)的視角審視，尤其要以黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量提升黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家法治建設(shè)的能力。

    這直接提升了黨內(nèi)法規(guī)的合法性、正當(dāng)性和可接受性，確保了回應(yīng)性、一致性和可操作性，也為黨內(nèi)法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行提供了制度依據(jù)，對(duì)推進(jìn)制度治黨、依規(guī)治黨發(fā)揮了基礎(chǔ)性支撐作用。

    二、 “立得住、行得通、管得了”是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的目標(biāo)指引

    “立得住、行得通、管得了”明確了黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的基本標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上解決了何謂良規(guī)的本體論問題。黨內(nèi)法規(guī)作為一種制度創(chuàng)新，在世界各國(guó)并沒有先例可循，應(yīng)從法基礎(chǔ)、法內(nèi)容和法技術(shù)三個(gè)層面確保立得住、行得通和管得了，讓其真正成為具有政治品格的法治規(guī)范，明確規(guī)范功能和邊界。

    第一，所謂“立得住”是指黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在理路要有政治性、思想性、指導(dǎo)性、實(shí)踐性、規(guī)律性、認(rèn)同性、合法性和正當(dāng)性，堅(jiān)持依法立規(guī)、民主立規(guī)與科學(xué)立規(guī)，方向要正確，內(nèi)容要科學(xué)，程序要規(guī)范，要經(jīng)得起政治檢驗(yàn)、實(shí)踐檢驗(yàn)和歷史檢驗(yàn)。這是從法基礎(chǔ)解決黨內(nèi)法規(guī)的可接受性問題，作為法理標(biāo)準(zhǔn)明確黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)支撐，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。

    每一種法治模式背后都有一套政治邏輯，雖然一些國(guó)家也有政黨規(guī)范，但面臨的法治語境并不一樣，黨內(nèi)法規(guī)作為一種法治規(guī)范必須符合中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)。政治性是黨內(nèi)法規(guī)的“魂魄”。

    與此同時(shí)，圍繞中心、服務(wù)大局應(yīng)作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

    最為關(guān)鍵的是，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要體現(xiàn)全體黨員對(duì)其的認(rèn)同，唯此才能將規(guī)范威懾轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨硇枨?，從而更好地發(fā)揮規(guī)范效用。

    第二，所謂“行得通”是指黨內(nèi)法規(guī)要直面局限性、審慎性和謙抑性，保持整體性、回應(yīng)性、全局性、協(xié)調(diào)性、完備性和一致性，構(gòu)建實(shí)踐急需、條件成熟、配套完善和務(wù)實(shí)管用的黨內(nèi)法規(guī)制度，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡(jiǎn)便易行的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。這是從法內(nèi)容層面解決黨內(nèi)法規(guī)的可行性問題，作為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)明晰了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范邊界和規(guī)范體系，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的專業(yè)性。

    黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)法規(guī)制度的供給和黨的建設(shè)需求相平衡，要重視制定時(shí)機(jī)和條件，綜合考慮制度安排的利弊得失，進(jìn)行可操作性、可行性以及實(shí)施效果等評(píng)估，實(shí)現(xiàn)制度效果的最大化。

    第三，所謂“管得了”是指黨內(nèi)法規(guī)必須具有針對(duì)性、完整性和實(shí)效性，要堅(jiān)持規(guī)范主義建構(gòu)，創(chuàng)新規(guī)范表達(dá)方式，建立科學(xué)有效的運(yùn)行和制約機(jī)制，確保為解決問題提供客觀規(guī)范的依據(jù)。這是從法技術(shù)層面解決黨內(nèi)法規(guī)的可操作性問題，既以形式角度完善規(guī)范結(jié)構(gòu)，又從保障方面構(gòu)建配套制度，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的拘束性。

    這就意味著要以改革創(chuàng)新的精神補(bǔ)足黨內(nèi)法規(guī)制度的短板，具體問題具體分析，不能耍花架子，既要有綱領(lǐng)性指導(dǎo)思想，又要有實(shí)施細(xì)則；既要有假設(shè)條件和行為模式，又要有違規(guī)后果；既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦，又要規(guī)定應(yīng)遵循什么程序；既要將抽象內(nèi)容具體化，又要將原則性要求剛性化，確保責(zé)任清晰、主體明確、獎(jiǎng)懲齊備和保障有力。

    三、“堅(jiān)持問題導(dǎo)向”是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的路徑選擇

    問題是時(shí)代的聲音，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綱，綱舉才能目張。問題導(dǎo)向決定了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本動(dòng)力和主要面向，是提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的總抓手，從實(shí)踐理性視角解決了良規(guī)何為的認(rèn)識(shí)論問題。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐需求非常強(qiáng)，是用來解決問題的有力武器，要有針對(duì)性地提供制度供給，從而發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。

    黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要分析新形勢(shì)下黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)和黨的事業(yè)面臨的新情況和新問題，聚焦當(dāng)前黨的純潔性、先進(jìn)性的突出問題，直面長(zhǎng)期以來得不到解決的問題，從解決黨員干部和群眾反映最強(qiáng)烈的問題入手，重點(diǎn)解決制約黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的最突出問題。

    黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)基本遵循了“發(fā)現(xiàn)問題—解決問題—防范問題”的實(shí)踐邏輯，有什么問題就解決什么問題，什么問題突出就優(yōu)先或重點(diǎn)解決什么問題，并按照從大到小、從急到緩、從上到下的思路來解決。

    首先，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)只有樹立強(qiáng)烈的問題意識(shí)，才能發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)研弄清問題，進(jìn)而立規(guī)解決問題。

    其次，問題的發(fā)現(xiàn)來源于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，解決問題的制度安排也要靠實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來總結(jié)。

    最后，黨內(nèi)法規(guī)要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展不斷完善，解決新出現(xiàn)的問題，避免脫離實(shí)際或滯后于實(shí)踐。

    四、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的核心要義

    “把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的著力點(diǎn)和突破口，從價(jià)值理性角度解決了良規(guī)為何的功能論問題。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要用矛盾分析法，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，表面上是針對(duì)問題的事情，實(shí)際是針對(duì)搞事情的人，實(shí)質(zhì)上是針對(duì)人的權(quán)力，重點(diǎn)和關(guān)鍵在于權(quán)力制約監(jiān)督。

    黨內(nèi)法規(guī)要把權(quán)力納入制度化軌道，真正做到制度管用、行之有效必須要化繁為簡(jiǎn)，突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵點(diǎn)。換言之，不搞面面俱到，針對(duì)權(quán)力運(yùn)行的突出問題，不斷創(chuàng)新原則、制度和措施。

    一是對(duì)象要抓牢“關(guān)鍵少數(shù)”。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既要全方位扎緊制度的籠子，對(duì)廣大黨員提出普遍性要求，更要聚焦領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，尤其是把對(duì)一把手的監(jiān)督、管理作為重中之重，提出更高更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行更嚴(yán)的管理和監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)帶頭，以上率下，層層立標(biāo)桿和做示范。

    二是手段“既重激勵(lì)又重約束”。黨內(nèi)法規(guī)既要明確用權(quán)的正面標(biāo)準(zhǔn)，又要重視追懲違規(guī)用權(quán)的負(fù)面清單，明確哪些能做、哪些不能做的標(biāo)準(zhǔn)，清清楚楚、明明白白，并健全監(jiān)督、獎(jiǎng)懲、保障機(jī)制。

    三是規(guī)范要“嚴(yán)實(shí)硬”。三者互為關(guān)聯(lián)，從嚴(yán)內(nèi)在要求制度的明確具體，也要求真正起到規(guī)范作用；反之黨內(nèi)法規(guī)成為硬規(guī)范，也必須要求制度的明確，自然要求從嚴(yán)；同時(shí)，明確具體的制度如果沒有嚴(yán)格執(zhí)行，沒有成為黨員干部的硬標(biāo)尺，也就必然沒有嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

    五、“于法周延、于事有效”是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的規(guī)范邏輯

    “于法周延、于事有效”是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本原則，也是提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的牛鼻子，它從形式理性視角解決了良規(guī)如何的方法論問題。于法周延是立足于黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部邏輯，注重黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、銜接性和配套性，于事有效是著眼于黨內(nèi)法規(guī)的外部效力，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的具體管用。于法周延和于事有效是相互統(tǒng)一的，前者是基礎(chǔ)，后者是關(guān)鍵。

    一是黨內(nèi)法規(guī)的體系化。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)遵循規(guī)范主義路徑，內(nèi)在要求建構(gòu)具有一定邏輯的規(guī)則體系，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化的制度安排，通過一致性保證黨務(wù)關(guān)系的明確性、穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性（P6）。黨內(nèi)法規(guī)的體系化不僅要在外部與國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)，同時(shí)也要在內(nèi)部進(jìn)行領(lǐng)域全面、層次分明、結(jié)構(gòu)合理的體系化建設(shè)。

    二是具體制度的完備性。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既要明確根本性原則，又要健全主體性規(guī)則、行為性規(guī)則和保障性規(guī)則，保證制度間的系統(tǒng)性、整體性和一致性，加強(qiáng)配套和銜接，注重環(huán)環(huán)相扣，做到彼此呼應(yīng)，形成制度鏈條，增強(qiáng)整體功能。

    三是規(guī)范形式的耦合性。黨內(nèi)法規(guī)不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統(tǒng)，但不能因?yàn)樗哂姓涡跃陀谜涡揶o而不用規(guī)范話語。這就使得黨內(nèi)法規(guī)的體例、技術(shù)和語言等既要參照立法增強(qiáng)規(guī)范性，又不能完全照搬立法忽視政治性，必須符合內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展邏輯。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)可以作為政黨與國(guó)家抑或政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的耦合機(jī)制。（文章來源：《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》 ）