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            特色研究

            別把PPP當(dāng)圈錢工具

            發(fā)布:編輯研究部 發(fā)布日期:2015-08-04 閱讀:464832

             

            李麗輝  馮華

            PPP模式,即政府和社會(huì)資本合作模式,是我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式的改革創(chuàng)新。它優(yōu)勢(shì)明顯,有一舉多贏之效:鼓勵(lì)社會(huì)資本投資公共服務(wù),拓寬了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間;政府能減輕財(cái)政支出壓力,減少對(duì)微觀事務(wù)的直接干預(yù);加大資金投入彌補(bǔ) “短板”,百姓可以享受到更好的公共服務(wù)。

                那么,PPP模式成功的關(guān)鍵點(diǎn)是什么?怎樣才能形成政府、社會(huì)資本與公共利益的多贏格局?

                成功關(guān)鍵點(diǎn)之一

                項(xiàng)目要選準(zhǔn)選好,保證社會(huì)資本的合理收益

                河北省廊坊市固安縣的固安工業(yè)園區(qū),與北京隔永定河相望。就在十幾年前,這里還是一片荒蕪。如今已高樓林立,一座產(chǎn)業(yè)新城拔地而起。

            “最打動(dòng)我的,是園區(qū)為企業(yè)提供的‘軟服務(wù)’。實(shí)驗(yàn)室怎樣設(shè)計(jì)?相鄰入駐企業(yè)的設(shè)備能否為我們所用?連這些細(xì)節(jié),園區(qū)都替我們想到了。”從美國(guó)知名藥企歸國(guó)的創(chuàng)業(yè)者、德益陽光生物科技有限公司總經(jīng)理劉宏宇說。

                固安工業(yè)園區(qū)的繁榮,得益于PPP模式。固安縣委書記楊培蘇介紹說,根據(jù)合作協(xié)議,固安縣政府委托上市公司華夏幸福整體投資開發(fā)園區(qū),并劃清了政府與企業(yè)的職責(zé)邊界。政府主導(dǎo)重大決策、組織制定規(guī)劃、確定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、提供政策支持;企業(yè)作為投資及開發(fā)主體,全權(quán)負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)業(yè)務(wù),如籌措資金投入、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、配套公共服務(wù)、城市運(yùn)營(yíng)管理、產(chǎn)業(yè)招商、專業(yè)咨詢服務(wù)及打造區(qū)域品牌等。在這一過程中,政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管,以保證公共利益最大化;華夏幸福承擔(dān)產(chǎn)業(yè)新城設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)工作,并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”回收投資成本。

                如果按照過去的老辦法,建一個(gè)園區(qū)政府必然要花一大筆錢搞基礎(chǔ)設(shè)施配套,并安排相關(guān)人員招商。這種模式在縣級(jí)開發(fā)區(qū)幾乎千篇一律,結(jié)果是政府錢砸進(jìn)去了,招商運(yùn)作成了難題,很多工業(yè)園區(qū)最后都有名無實(shí)。

                引入PPP模式后,固安工業(yè)園區(qū)建設(shè)幾乎從未遇到過資金困境,不僅如此,還帶來了如火如荼的招商局面。如今,固安財(cái)政收入增速連續(xù)5年達(dá)50%以上,是園區(qū)設(shè)立時(shí)的5倍。新型城鎮(zhèn)化步伐加快,讓固安的農(nóng)民過上了跟城里人一樣的好日子。合作的另一方華夏幸福也聲名鵲起,產(chǎn)業(yè)新城模式獲得越來越多的認(rèn)可,公司的影響力與競(jìng)爭(zhēng)力不斷擴(kuò)大。

                “成功的PPP模式,必須要選準(zhǔn)選好項(xiàng)目,這樣才能實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)多贏的效果。”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明認(rèn)為,PPP是個(gè)新事物,政府要盡量消除社會(huì)資本的疑慮與擔(dān)心,保證社會(huì)資本的合理回報(bào),激發(fā)企業(yè)和社會(huì)組織的參與熱情。

                成功關(guān)鍵點(diǎn)之二

                政府要有契約精神,不能把PPP當(dāng)成圈錢“甩包袱”的手段

                去年年底,財(cái)政部確定了第一批30個(gè)示范項(xiàng)目,總投資約1800億元。今年5月,國(guó)家發(fā)改委公開發(fā)布PPP推介項(xiàng)目,首批發(fā)布的項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè),總投資1.97萬億元。

            從目前的情況看,不少地方反映在推進(jìn)PPP模式的過程中,存在“剃頭挑子一頭熱”的現(xiàn)象,政府積極但企業(yè)熱情不高,影響了項(xiàng)目簽約率。

                “PPP不是簡(jiǎn)單的融資手段,而是一種全新的管理理念。在運(yùn)用PPP模式時(shí),不能簡(jiǎn)單地局限在緩解債務(wù)壓力上,把推廣PPP當(dāng)作又一次‘甩包袱’。” 財(cái)政部副部長(zhǎng)張少春表示,當(dāng)社會(huì)資本信心不足時(shí),就需要政府扶一把、推一把,引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。通過PPP模式提供公共服務(wù),政府要從“管理者”變?yōu)?ldquo;監(jiān)督者、合作者”,更加注重“按合同辦事”,更加注重平等協(xié)商、公開透明。

               “養(yǎng)老服務(wù)業(yè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng),投資大利潤(rùn)低,沒有政府的支持很難撐得下去。”湖南萬眾和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)公司董事長(zhǎng)黃躍佳說,目前公司已經(jīng)在湖南、河北兩地開設(shè)了43家連鎖社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),其中在河北開設(shè)的10家社區(qū)康護(hù)中心,就是由政府無償提供房屋場(chǎng)地,由公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。僅此一項(xiàng),企業(yè)每年就可節(jié)省幾百萬元的資金。

                為助推更多項(xiàng)目落地,今年5月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》,給出了具體的政策保障措施:實(shí)行多樣化土地供應(yīng),保障項(xiàng)目建設(shè)用地;中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金,提高項(xiàng)目融資的可獲得性;公共服務(wù)項(xiàng)目采取PPP模式的,可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策等。

               “政策支持很重要,這可以減少企業(yè)的投資和運(yùn)營(yíng)成本,降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。” 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)胡怡建認(rèn)為,政府要有契約精神,社會(huì)資本賺錢政府不能眼紅,更不能“賴賬”。合作雙方責(zé)權(quán)利都要明確寫進(jìn)合同,在法制化框架下進(jìn)行操作。對(duì)地方政府違約行為,應(yīng)探索建立制約機(jī)制,切實(shí)保障社會(huì)資本的合法權(quán)益。

               成功關(guān)鍵點(diǎn)之三

               項(xiàng)目定價(jià)要合理,實(shí)現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”

               “在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式,事關(guān)人民群眾切身利益。如何兼顧投資利益與公共利益,既讓社會(huì)資本有錢賺,又讓百姓得實(shí)惠,考驗(yàn)政府的智慧與能力。” 胡怡建表示。

               “PPP項(xiàng)目最核心的問題是定價(jià)合理。如果單純?yōu)榱擞仙鐣?huì)資本的偏好,把項(xiàng)目竣工后的公共產(chǎn)品價(jià)格定得較高,就會(huì)增加百姓的負(fù)擔(dān)。”白景明認(rèn)為, PPP項(xiàng)目必須實(shí)行陽光化運(yùn)作,依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息。只有建立健全法律法規(guī),明確哪些事情可以做、由誰做、怎么做,才能確保公共服務(wù)“優(yōu)化而不退化”,社會(huì)資本“盈利而不暴利”,從而實(shí)現(xiàn)各方利益的“最大公約數(shù)”。

                胡怡建認(rèn)為,PPP項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)價(jià)格不能過高,但也不是越低越好。關(guān)鍵還是要看PPP項(xiàng)目是否增加了公共服務(wù)供給,是否降低成本、提高了運(yùn)營(yíng)效率,是否提升了社會(huì)公眾的滿意度。

               什么是PPP模式

                政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率,通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式,與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

                20149月,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》,鋪開了PPP模式廣泛運(yùn)用的序幕。

                2014124,國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部分別發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》,分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo),標(biāo)志著PPP模式走上了有章可循之路。

                如果說2014年是我國(guó)PPP模式的探路之年,那么2015年將成為政府和社會(huì)資本合作的元年。20153月,發(fā)改委聯(lián)合國(guó)開行出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》;20154月,發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、中國(guó)人民銀行出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》;20154月財(cái)政部出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》。

                國(guó)外PPP怎么做

                英國(guó)發(fā)展PPP的核心理念是要實(shí)現(xiàn)“資金的價(jià)值” 。私人投資PFIPrivate Finance Initiative)是英國(guó)PPP最典型的形式,英國(guó)政府采取了促進(jìn)公私合營(yíng)模式、鼓勵(lì)私人投資行動(dòng)發(fā)展的相關(guān)措施。主要包括:第一,英國(guó)政府成立了財(cái)政部特別工作小組,出臺(tái)了PFI指導(dǎo)方針,提高了項(xiàng)目效率。第二,政府在一些領(lǐng)域制定或修訂了法律,消除了實(shí)施PPP的法律障礙。第三,采取并建立更加靈活的公私伙伴關(guān)系模式,適應(yīng)不斷變化的公私部門政策環(huán)境和實(shí)際需要。第四,確定了項(xiàng)目重點(diǎn)和優(yōu)先順序,使資源能夠集中用于少數(shù)重點(diǎn)項(xiàng)目上。

                目前在美國(guó),幾乎所有的公共部門,從學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄到輸油管道、交通運(yùn)輸、垃圾處理,甚至在軍事、航空航天等領(lǐng)域都出現(xiàn)了PPP的方式。美國(guó)沒有像英國(guó)那樣建立一個(gè)統(tǒng)一的政府機(jī)構(gòu)推動(dòng)PPP的發(fā)展,也沒有形成一個(gè)獨(dú)特的、作用突出的PPP模式,而是各個(gè)州及地方政府會(huì)根據(jù)自己的要求實(shí)行不同模式和不同程度的PPP。但在美國(guó)PPP也面臨一些阻力。比如美國(guó)的稅收體制不利于PPP模式融資,美國(guó)的聯(lián)邦政府和州政府有權(quán)發(fā)行債券,債券是免稅的,而私人部門融資則要繳稅。另外,勞工組織的壓力也使得美國(guó)在推進(jìn)PPP的過程中面臨很大的阻力。 (文章來源:《人民日?qǐng)?bào)》

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