社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府責(zé)任及實(shí)現(xiàn)路徑

齊衛(wèi)平    王可園

    摘要：社會治理現(xiàn)代化意味著治理主體多元化、治理手段復(fù)合化、治理目標(biāo)公平化。其基本理念在于人本理念、協(xié)作理念、參與理念和法治理念。政府的合法性訴求、現(xiàn)代社會治理的復(fù)雜性及社會治理現(xiàn)代化的善治目標(biāo)，要求政府在社會治理現(xiàn)代化中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，主要包括：完善主體責(zé)任、機(jī)制構(gòu)建責(zé)任、財(cái)力支持責(zé)任和促進(jìn)參與責(zé)任。政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑包括：更新觀念，轉(zhuǎn)變政府職能；培育和規(guī)范社會組織，提高社會自治能力；完善現(xiàn)代公共財(cái)政體制，促進(jìn)公共服務(wù)提供；加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與管理，推動基層自治；運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，構(gòu)建科學(xué)有效的社會安全體系和社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

    關(guān)鍵詞：社會治理現(xiàn)代化；政府責(zé)任；實(shí)現(xiàn)路徑

    作為對新公共管理運(yùn)動過分追求效率，忽視社會公正的反思，西方各國政府推行的社會治理，是一種嵌于各國既有政治制度框架內(nèi)、在部分政府職能和公共服務(wù)市場化以后所采取的公共管理新方式。其突破了將政府作為唯一社會管理主體的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，呼吁社會各方共同參與、共擔(dān)責(zé)任。同時，更加注重社會管理過程中的民主與公平價值，致力于尋求一種協(xié)調(diào)、可持續(xù)的社會發(fā)展模式。對于轉(zhuǎn)型時期的中國來說，以往那種“政社”高度合一的社會治理模式已然不適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化和文化多元化的社會環(huán)境，也嚴(yán)重制約了我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，按照黨的十八屆三中全會的要求，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，進(jìn)一步明確政府在社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的責(zé)任，對于提升我國社會治理總體水平，加快社會建設(shè)，構(gòu)建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。

    一、社會治理現(xiàn)代化的涵義和基本理念

    治理作為一種政治行為，體現(xiàn)一定的政治價值。但與統(tǒng)治行為不同，“治理行為的技術(shù)性要素重于其價值性要素”，因?yàn)?ldquo;不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持”。[1]也就是說，更好的治理是每個政府之所想。寬泛意義上的社會治理貫穿人類歷史，古往今來，人類社會經(jīng)歷了統(tǒng)治型、管理型和正在發(fā)展中的服務(wù)型三種社會治理模式[2]。不同時代的社會治理模式與各自的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，且各具自己的價值取向。統(tǒng)治型社會治理模式與等級社會相適應(yīng)，且以政治統(tǒng)治秩序?yàn)閮r值取向；管理型社會治理模式與近代社會官僚制的發(fā)展相適應(yīng)，并以效率為價值取向；服務(wù)型社會治理模式則與當(dāng)代多元化社會相適應(yīng)，以公平、公正和人本為價值取向。與以往社會治理模式相比，社會治理現(xiàn)代化有如下幾個方面涵義。

    第一，主體多元化。以往社會治理的主要特征在于對單一權(quán)力中心的強(qiáng)調(diào)，尤其是將政府置于社會公共事務(wù)管理的核心地位。政府聚集了主要的權(quán)力和資源，對社會進(jìn)行全方位的管理，“其管理觸角可以滲透到社會生活的各個領(lǐng)域”。[3]以政府為核心的單一中心社會治理體制適合于尚未分化或分化不明顯的社會，而當(dāng)今社會則“按照宗教、意識形態(tài)、語言、文化、民族或種族的分界線高度分化，形成了擁有各自的政黨、利益集團(tuán)和傳播媒介的實(shí)際上彼此分離的次級社會”，[4]在這樣的社會當(dāng)中，單一中心社會治理體制不可避免地帶來了低效和不公。黨的十八屆三中全會提出要“創(chuàng)新社會治理體制”，意在“形成一個政府、企業(yè)、基層群眾自治組織、社會組織等共同治理的格局”。[5]強(qiáng)調(diào)政府和其它社會組織、第三部門，甚至公民個人的良性互動，共同管理社會公共事務(wù)。追求“以共同治理為本，謀求政府公共部門、私營部門、公民社會等多種社會管理主體之間進(jìn)行廣泛溝通與交流，通過共同參與、協(xié)同解決、公共責(zé)任機(jī)制，在社會公正的基礎(chǔ)上提高社會管理的效率和質(zhì)量”。[6]主體多元化是社會治理現(xiàn)代化的首要特征。

    第二、手段復(fù)合化。斯科特認(rèn)為“清晰性是國家機(jī)器的中心問題”[7]，其意指國家通過簡化復(fù)雜的社會生活，使之簡單化和抽象化，從而便于統(tǒng)治和管理。但實(shí)際上，國家的簡單化努力不可避免地失敗了?，F(xiàn)代社會治理必須運(yùn)用多種手段，構(gòu)建復(fù)合式、網(wǎng)絡(luò)化治理體系，對不同社會治理主體進(jìn)行協(xié)調(diào)整合，推動各主體之間的相互合作，共同致力于社會和諧發(fā)展，保障公民權(quán)利的目標(biāo)。社會治理現(xiàn)代化手段的復(fù)合化來源于兩個方面，一是從政府治理主體來說，現(xiàn)代社會治理即意味著政府改變以往那種以行政命令為主的治理方式，綜合運(yùn)用法律的、經(jīng)濟(jì)的或市場化手段，輔之必要的行政手段進(jìn)行社會治理。二是現(xiàn)代化社會治理主體的多元化必然蘊(yùn)含著治理手段的多樣化和復(fù)雜化。

    第三、目標(biāo)公平化。與統(tǒng)治型社會治理模式主要關(guān)注秩序，及管理型社會治理模式主要關(guān)注效率不同，社會治理現(xiàn)代化模式更加注重效率基礎(chǔ)上的公平。馬克思對人們的不公平感有非常精彩的描述，他認(rèn)為“一座房子不管怎樣小，在周圍的房屋都是這樣小的時候，它是能滿足社會對住房的一切要求的。但是，一旦在這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成茅舍模樣了”，而“那座小房子的居住者就會在那四壁之內(nèi)越發(fā)覺得不舒適，越發(fā)不滿意，越發(fā)覺得受壓抑”。[8]以往社會治理模式對公平的忽視是這種受壓抑感的主要來源，社會治理現(xiàn)代化則以社會公平為首要價值取向，通過推進(jìn)社會公平，實(shí)現(xiàn)社會的和諧與人的全面發(fā)展。

    社會治理現(xiàn)代化堅(jiān)持人本理念。馬克思認(rèn)為人是天生的社會動物，社會由人組成。因此，社會治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本，將人的全面發(fā)展作為社會治理現(xiàn)代化的基本指向。這就要求在社會治理過程中，尊重人的本性和情感，不能為了管理的方便而犧牲人的社會聯(lián)系和鄰里情感。尤其是在社區(qū)層面，“我們必須學(xué)會珍惜我們的社區(qū)，因?yàn)樗鼈兪呛茈y得的。‘安排建筑，但不要安排人民’”，更“不要搬遷鄰里”[9]。也就是說，社會治理重在家園建設(shè)，“加強(qiáng)社會治理，目的就是加強(qiáng)家園建設(shè)”。[10]同時，一定的正式制度是社會治理的基本要求，但是在進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)時，應(yīng)當(dāng)尊重特定的歷史和文化，尤其要考慮那些長期存在于人民群眾中間的“地方性知識和實(shí)踐”，只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)社會的和諧與發(fā)展。

    社會治理現(xiàn)代化堅(jiān)持參與理念。傳統(tǒng)社會治理模式下，公眾處于“被治者”或“消費(fèi)者”的位置。冷漠和旁觀往往是他們的基本政治態(tài)度。社會治理現(xiàn)代化則要求“社會公眾不僅是政府提供公共服務(wù)的消極消費(fèi)者，更是富有積極能動性的公民”。[11]公眾通過各種途徑和渠道表達(dá)自己的愿望和利益訴求，參與社區(qū)活動和政府公共政策的制定，以及公共服務(wù)的提供。社會治理現(xiàn)代化要求的參與不只是為公眾參與社會公共事務(wù)管理提供了恰當(dāng)?shù)那?，更深層次的意義在于參與提高了公眾的政治效能感，“這種政治效能感的基礎(chǔ)是一種普遍的、個人對其自身活動效果的感覺，這涉及個人在處理各種事務(wù)方面的自信”。[12]公民的這種自信則是社會穩(wěn)定的基石。

    社會治理現(xiàn)代化堅(jiān)持協(xié)作理念。與統(tǒng)治不同，治理“既包括政府機(jī)制，同時也包括非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要、并實(shí)現(xiàn)各自的愿望”。[13]以此為基礎(chǔ)，社會治理現(xiàn)代化要求政府、社會和公民個人之間通過談判和協(xié)商，形成積極有效的合作，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在此過程中，政府更多地充當(dāng)一種協(xié)調(diào)人的角色，充分尊重公民個人和其它非政府主體的權(quán)利，調(diào)動他們參與治理的積極性，最終實(shí)現(xiàn)多主體之間的協(xié)作治理。

    社會治理現(xiàn)代化堅(jiān)持法治理念。社會治理現(xiàn)代化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治，而“法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治”。[14]因此，必須將政府、社會組織及公民個人等各類主體的行為納入法治化軌道，尤其要防止政府以社會治理為名侵犯公民的個人權(quán)利。因此，對掌握公共權(quán)力的政府的行為要嚴(yán)格規(guī)范，用法律形式將政府的權(quán)力范圍、行使方式及運(yùn)行程序固定下來，真正做到“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，如此才能確保公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的合理界限，實(shí)現(xiàn)社會治理的法治化。

    二、社會治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任的主要依據(jù)

    社會治理現(xiàn)代化由政府一元治理主體向政府、社會組織和公民個人多元治理主體的轉(zhuǎn)變，并不意味著免除政府的責(zé)任，某種程度上，可以說引入多元治理，正是為了使政府更好地履行自己的責(zé)任。政府之所以要在社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，一是由政府自身對合法性的訴求所決定，二是由現(xiàn)代社會治理的復(fù)雜性所決定，三是由社會治理現(xiàn)代化的善治目標(biāo)所決定。

    首先，政府的合法性訴求決定了政府必須積極承擔(dān)自己的責(zé)任。合法性作為“政治科學(xué)的核心概論”[15]，是隨著西方資產(chǎn)階級革命而來的。革命時代的啟蒙思想家們主張，人們?yōu)榱藬[脫自然狀態(tài)，更好地享有和平、安全和福利，通過契約而將一部分權(quán)力委托給國家及政府。人們放棄自己的一部分自由，交由政府管理，以獲得更大程度的自由。也就是說，政府存在的基礎(chǔ)來源于社會，來源于社會成員之間的“契約”和“權(quán)力讓渡”。而良好的社會秩序及其所帶來的益處則是民眾向政府“讓權(quán)”的根本目的。政府的權(quán)力來源于和社會達(dá)成的契約，它必須遵守一定的權(quán)利和義務(wù)，作為公共權(quán)力，遵守規(guī)約承擔(dān)社會責(zé)任是基本的要求，政府的合法性來源于社會的認(rèn)可。因此，政府必須在社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中積極承擔(dān)自己的責(zé)任，這是促進(jìn)現(xiàn)代政府政治合法性的重要途徑。

    其次，現(xiàn)代社會治理本身的復(fù)雜性決定了政府責(zé)任的重要性。前近代社會，尤其是古代社會的一個重要特征在于不同社會之間的隔絕性，有如馬克思所說的“一袋馬鈴薯”，相互之間沒有溝通與交流，各個社會產(chǎn)生的問題沒有擴(kuò)散性，社會治理的任務(wù)也相對簡單和輕松。現(xiàn)代社會與古代社會最大的不同在于，前者受到工業(yè)化、信息化以及全球化的巨大影響，一個社會出現(xiàn)的問題會迅速傳播并影響其它社會的安全和秩序，這就要求現(xiàn)代社會治理必須注重對不確定風(fēng)險(xiǎn)的控制，而“風(fēng)險(xiǎn)控制是一個完整的系統(tǒng)工程，是政府社會治理必須面對的問題”。[16]在重大社會風(fēng)險(xiǎn)的控制方面，政府因其掌握著特有的公共權(quán)力和資源，而具有相對有效的行動能力。因此，政府切實(shí)擔(dān)負(fù)起自己的責(zé)任是社會治理現(xiàn)代化的必然要求。

    最后，社會治理現(xiàn)代化的善治目標(biāo)決定了政府必須要承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。良好的治理，或者說“善治”是每 一種社會治理模式的根本追求。良好社會治理或善治的一個基本要求則是要有完善的公共服務(wù)，社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府雖然不再具體生產(chǎn)一些公共服務(wù)，而將之市場化或民營化，但政府仍承擔(dān)著提供公共服務(wù)的責(zé)任。“討論政府的作用，私有化實(shí)際上是一個錯誤的出發(fā)點(diǎn)。具體的各項(xiàng)服務(wù)可以承包或轉(zhuǎn)移給私營部門，但是治理則不能這樣做。我們可以把個別的掌舵性職能加以私有化，但是不能把治理的全過程私有化。如果這樣做，我們就會失去做出集體共同決策的機(jī)制，就沒有為市場制定規(guī)章條文的途徑，就會失去強(qiáng)制執(zhí)行行為規(guī)范的手段，我們就會喪失社會公平感和利他主義精神，……”。[17]不僅如此，我們知道，“評判現(xiàn)代政治體系的標(biāo)準(zhǔn)，已不在于它在多大程度上遵循了傳統(tǒng)，而應(yīng)考察它是否代表了公眾的利益和愿意，是否為公眾提供了更多更好的政治產(chǎn)品”。[18]因此，政府切實(shí)承擔(dān)起自己的責(zé)任，提供社會良性運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是社會治理現(xiàn)代化善治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本前提。

    三、我國社會治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任的表現(xiàn)形式

    社會治理現(xiàn)代化雖然是一個政府、社會組織和公民個人等多元主體共同參與和協(xié)商的過程，但是，由于當(dāng)前我國社會組織發(fā)展不成熟，公民的參與能力和公共精神尚待提高等原因，我國政府在社會治理現(xiàn)代化中尤其應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起特別的責(zé)任。主要表現(xiàn)為完善主體責(zé)任、機(jī)制構(gòu)建責(zé)任、財(cái)力支持責(zé)任和促進(jìn)參與責(zé)任。

    完善主體責(zé)任。社會治理現(xiàn)代化的首要涵義在于治理主體的多元化。由于我國經(jīng)歷過較長時間“政社”合一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，“全能主義”的思維模式和行為方式影響深遠(yuǎn)。“全能型”體制下，政府對社會各個領(lǐng)域的控制可以說無處不在，行政機(jī)構(gòu)集中了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、思想各個方面職能，形成了馬克思在《路易•波拿巴的霧月十八日》里所說的行政權(quán)對整個社會的支配。[19]就社會治理現(xiàn)代化來說，行政權(quán)對社會的支配至少帶來了兩個弊端：一方面，從政府治理主體來說，全面主導(dǎo)和支配社會，意味著政府承擔(dān)著十分沉重的責(zé)任。所有的社會需求都匯聚于政府，必然造成政府規(guī)模過于龐大，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。另一方面，從其它治理主體來說，政府包攬一切，窒息了社會的創(chuàng)造性和活力，所有問題都等待政府來解決。因此，當(dāng)前要切實(shí)推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，政府必須首先完善各社會治理主體，一是加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府治理主體本身；二是要培育多元組織，完善社會組織治理主體；三要推進(jìn)基層自治，提升公民個人參與能力，完善公民個人治理主體。

    機(jī)制構(gòu)建責(zé)任。社會治理現(xiàn)代化要求必須要有協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的治理機(jī)制作為支撐，而治理機(jī)制的構(gòu)建非其它社會組織或個人所能完成，政府應(yīng)當(dāng)在這方面承擔(dān)起必要的責(zé)任。改革開放以來，中國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大的分化與改組，個人的權(quán)利意識與利益意識逐漸覺醒，社會分化加劇，一些人通過勤勞和智慧積累了大量的財(cái)富，流動到社會上層，也有一些人由于個人努力不夠，或體制機(jī)制原因，而落入社會底層，導(dǎo)致社會怨恨情緒加重[20]，加劇社會風(fēng)險(xiǎn)。因此，社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府急需構(gòu)建三個方面的社會治理機(jī)制：一是利益協(xié)調(diào)機(jī)制。很多時候，社會不公是造成社會分裂與政治沖突的主要根源，尤其是當(dāng)這種社會不公是由人為的制度設(shè)計(jì)而造成的時候，它便更加顯得讓人難以忍受。亞里士多德早就指出，“一個政體假如是靠不公正的原則而建立起來的，那么這種政體就難以維持長久”。[21]推進(jìn)社會公平是社會治理現(xiàn)代化的一個重要內(nèi)涵，因此，在利益分化嚴(yán)重的今天，政府首先需要構(gòu)建公平的利益分配和協(xié)調(diào)機(jī)制。二是公共幫助機(jī)制。隨著中國進(jìn)入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)快車道，一些人不可避免地被邊緣化，甚至被“甩出”現(xiàn)代化進(jìn)程，對社會弱勢群體的幫扶和救助成為社會治理現(xiàn)代化必須面對的問題。這不僅是社會主義制度優(yōu)越性的表現(xiàn)，也是促進(jìn)弱勢群體政治認(rèn)同的要求。三是風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。當(dāng)代世界變化和國內(nèi)深刻變動表明我國正進(jìn)入一個風(fēng)險(xiǎn)社會的時代，各種可預(yù)料和不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)此起彼伏。因此，政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建主動積極的社會風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和長效社會安全機(jī)制，從“消極反應(yīng)型”社會治理向“積極預(yù)防型”社會治理轉(zhuǎn)變，唯有如此，才能真正維護(hù)社會的穩(wěn)定與和諧。

    財(cái)力支持責(zé)任。達(dá)成社會治理目標(biāo)的手段可以有多種，但要實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的善治目標(biāo)，完善的公共服務(wù)是最佳手段，寓治理目標(biāo)于公共服務(wù)之中，是達(dá)成社會治理目標(biāo)的最好方式。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，政府承擔(dān)了公共服務(wù)提供的全部責(zé)任，這一方面加重了政府的負(fù)擔(dān)，降低了公共服務(wù)的供給效率，另一方面則形成了公共服務(wù)低水平上的平均主義。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，推動了人們對公共服務(wù)訴求的多元化和分層化。需要引入多種社會組織、第三部門、公民志愿者組織參與到公共服務(wù)提供中來，以滿足不同層次人群的需求，已成為人們的共識。但是，如果沒有一定的財(cái)力支持的話，私人組織或公民個人不可能長期提供公共服務(wù)。政府需要承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)力支持責(zé)任，為私人組織或公民個人提供相應(yīng)的財(cái)力支持，這不僅有利于多元化公共服務(wù)的供給，滿足人們的不同需求，而且有利于培育私人組織和公民個人的公共精神，為社會治理現(xiàn)代化構(gòu)建良好的社會資本，從而實(shí)現(xiàn)社會的善治目標(biāo)。

    促進(jìn)參與責(zé)任。現(xiàn)代社會治理的一個重要特征在于強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，這不僅是社會治理的復(fù)雜性使然，也是民主政治的本質(zhì)要求。而“一定的參與經(jīng)歷使個人更好地適應(yīng)未來進(jìn)一步的參與活動”。[22]也就是說，參與有利于培養(yǎng)人們的公共精神和參與能力，共同致力于社會治理，構(gòu)建良好的社會秩序。但是，由于我國有較長時期的封建專制傳統(tǒng)，在“民可使由之，不可使知之”的“帝王馭民術(shù)”下，民眾不可能有機(jī)會參與社會公共事務(wù)的管理，民眾的政治冷漠和政治參與能力低下也就在所難免。即使到了當(dāng)代人民當(dāng)家作主的新時期，法律明確了公民享有參與管理社會公共事務(wù)的權(quán)利，但由于生產(chǎn)力水平低下，人民的受教育水平普遍較低，使得人民群眾的參與能力和參與精神難以符合社會主義民主政治發(fā)展的要求。因此，政府在促進(jìn)民眾參與方面負(fù)有十分艱巨的任務(wù)，需要承擔(dān)更多的責(zé)任。

    四、我國社會治理現(xiàn)代化中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑

    推進(jìn)我國社會治理現(xiàn)代化，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多方面的責(zé)任。具體來說，可以從以下幾個方面推動政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

    第一，更新管理理念，加快轉(zhuǎn)變政府職能。隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，需要重新定位我國政府的職能，而理念更新則是政府職能轉(zhuǎn)變的先導(dǎo)。只有切實(shí)更新管理理念，轉(zhuǎn)變政府職能，才能使政府真正擔(dān)負(fù)起推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的責(zé)任。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)樹立以下一些全新的理念，即“從‘全能政府’向‘有限政府’轉(zhuǎn)變；從‘管理政府’向‘服務(wù)政府’轉(zhuǎn)變；從‘細(xì)職能、大政府’向‘寬職能、小政府’轉(zhuǎn)變；從‘權(quán)力政府’向‘責(zé)任政府’轉(zhuǎn)變；從‘強(qiáng)政府、大社會’向‘好政府、強(qiáng)社會’轉(zhuǎn)變”。[23]在現(xiàn)代政府理念的指導(dǎo)下，應(yīng)當(dāng)從政府職能的總量、政府職能的結(jié)構(gòu)配置和政府職能實(shí)現(xiàn)方式三個方面，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，要合理設(shè)定政府職能總量。就我國現(xiàn)實(shí)來說，就是要實(shí)現(xiàn)從“全能型政府”向“有限型政府”的轉(zhuǎn)變，這需要正確處理政市、政企和政社三大關(guān)系。一要正確處理政府與市場的關(guān)系，確保政府職能有限，就必須使市場在資源配置中起決定性作用。二要正確處理政府與市場的關(guān)系，政府不應(yīng)該直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動提供建議性的行動指南；三要正確處理政府與社會的關(guān)系，政府從一些社會領(lǐng)域退出，打破過去那種政府全面主導(dǎo)社會的格局，賦權(quán)社會，加強(qiáng)與社會組織之間的協(xié)商與合作。其次，要重新確定政府職能結(jié)構(gòu)重心，從階級統(tǒng)治型向社會管理型，直至社會服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府的社會服務(wù)與社會平衡職能。再次，促進(jìn)政府職能行使方式轉(zhuǎn)變，要以政府社會治理民主化和法制化為目標(biāo)指向，將政府職能實(shí)現(xiàn)方式，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下直接的、行政命令方式向間接的、經(jīng)濟(jì)的和法律的方式轉(zhuǎn)變。應(yīng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，提升政府社會治理能力，從而提高社會治理現(xiàn)代化整體水平。

    第二，大膽培育、小心規(guī)范各類社會組織，進(jìn)一步提高社會自治能力。我國社會組織的發(fā)展源起于幾個方面的矛盾，一是政府的公共服務(wù)責(zé)任與政府財(cái)政資源之間的矛盾，二是居民需求多元化以及增長過快與社會性服務(wù)單一化以及供給不足之間的矛盾。也就是說，社會治理的復(fù)雜性和社會需求的多元性，越來越繁多的社會事務(wù)，決定了政府作為唯一社會治理主體的格局已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)代社會的發(fā)展。因此，促進(jìn)多種社會組織、第三部門或公民個人參與公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，已經(jīng)成為社會治理現(xiàn)代化的必然要求。多種類型社會組織的存在和發(fā)展，一方面承接了許多政府轉(zhuǎn)移出來的職能，有利于進(jìn)一步促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，另一方面，也有利于構(gòu)建多中心的社會治理體系，從源頭上推動政府公共管理模式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。近年來，我國各類社會組織呈高速增長態(tài)勢，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“2006年全國社會組織總量為35.4萬個，2011年達(dá)到46.2萬個，年均增長率為5.47%。同期，社會團(tuán)體從19.2萬個發(fā)展到25.5萬個，年均增長率為5.84%。民辦非企業(yè)單位從16.1萬個發(fā)展到20.4萬個，年均增長率為4.85%。基金會從1144個發(fā)展到2614個，年均增長率為17.97% ”。[24]盡管數(shù)量上有較大增長，但是，社會組織發(fā)展仍然存在著諸如功能發(fā)揮不合理、管理比較混亂等問題。我國社會組織發(fā)展不成熟的現(xiàn)狀，決定了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起培育和規(guī)范社會組織的責(zé)任?？傮w來說，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放開思路，加大社會組織培育力度，放開服務(wù)型社會組織的發(fā)展，使它們在法律框架內(nèi)積極發(fā)揮自己的功能和作用，和政府一起共同提供更多更好的社會服務(wù)。同時，要“限制有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會組織的發(fā)展”，[25]具體來說，政府一要進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)有社會組織與政府部門脫鉤，促使它們改變依賴政府的心理，在法律和制度范圍內(nèi)爭取自己合法的生存權(quán)；二要引導(dǎo)社會組織強(qiáng)化自律機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部管理，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)和社會組織內(nèi)部規(guī)章制度，增強(qiáng)社會公信力；三要提高社會組織從業(yè)人員的素質(zhì)，加強(qiáng)社會組織從業(yè)人員的教育和培訓(xùn)。這樣，才能提升社會組織的自治能力，從而進(jìn)一步促進(jìn)社會治理現(xiàn)代化。

    第三，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)與管理，推進(jìn)基層群眾自治。社區(qū)群眾的參與是社會治理現(xiàn)代化的一個重要方面。改革開放以來，隨著我國城市“單位制”解體，以及農(nóng)村“人民公社”的解散，社區(qū)逐漸成為人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾I(lǐng)域，也是人們社會參與的首要載體。社區(qū)民眾通過參與社區(qū)公共事務(wù)，了解自己的真正需求，并采取積極行動，參與社區(qū)問題的解決，提高整個社區(qū)的社會福利與生活質(zhì)量，增強(qiáng)了對社區(qū)的歸屬感與認(rèn)同感。也就是說，社區(qū)參與使“社區(qū)居民形成對公共領(lǐng)域、公共事務(wù)的自覺認(rèn)同，形成社區(qū)的主體意識和責(zé)任意識，使社區(qū)發(fā)揮‘社會共同體’的整合功能”。[26]但是，由于一些歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)前我國社區(qū)群眾自治的自治水平、自治能力都有待進(jìn)一步提高。原因在于，一方面，一些地方政府以社會安全和秩序?yàn)槊?，干預(yù)社區(qū)群眾的自治權(quán)利；另一方面，民眾的受教育水平不夠，公共精神缺乏也都影響到我國社區(qū)自治的發(fā)展和公民精神的培育。因此，當(dāng)前要加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)基層群眾自治，促進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，政府需要做到：一是進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和基層自治的法律法規(guī)建設(shè)，從法律層面確?；鶎尤罕娬嬲碛忻裰鬟x舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，尤其是要堅(jiān)決制止一些地方政府以維護(hù)社會秩序?yàn)槊深A(yù)社區(qū)自治權(quán)利的亂象。二是推進(jìn)基層民主協(xié)商的程序化、制度化，促進(jìn)基層公共事務(wù)的民主協(xié)商，將協(xié)商的程序前移，即決策之前要廣泛征求群眾意見，了解群眾真正需求，務(wù)必做到事前與群眾協(xié)商，確保決策真正反映群眾的利益和訴求，而不至于在決策執(zhí)行過程中損害群眾利益，引起群眾不滿，而危害社會穩(wěn)定。

    第四，完善公共財(cái)政體制，促進(jìn)公共服務(wù)提供。社會治理現(xiàn)代化需要有良好的公共服務(wù)供給機(jī)制，提供優(yōu)質(zhì)的、完善的、均等化的公共服務(wù)，是我國實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化目標(biāo)的最好路徑。改革開放30年多年來，我國從普遍貧窮的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，提出了“非均衡”的發(fā)展戰(zhàn)略，即由“一部分人、一部分地區(qū)先富起來”，希望通過先富帶動后富，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。“非均衡”發(fā)展戰(zhàn)略在一段時間內(nèi)確實(shí)極大地解放了我國的生產(chǎn)力，使我國經(jīng)濟(jì)保持了幾十年的高速增長，并創(chuàng)造了世界矚目的“中國奇跡”。但是，這種發(fā)展戰(zhàn)略帶來高效率的同時，則是社會公平受到了忽視。社會不公現(xiàn)象日益突出，其負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)在我國的日常生活中逐漸突顯出來。這就迫切要求政府要強(qiáng)化自己的公共服務(wù)職能，加快構(gòu)建完善的公共服務(wù)供給體系，提高公共服務(wù)供給水平和質(zhì)量，推進(jìn)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。在此過程中，政府應(yīng)當(dāng)做到：一要構(gòu)建完善的公共財(cái)政體制，切實(shí)保障政府基本公共服務(wù)的供給，盡可能滿足人們的基本需求和基本同等的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化提供，其實(shí)質(zhì)是在于要為全體成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。二要“打破政府一家獨(dú)自壟斷的局面，推進(jìn)公共服務(wù)市場化與社會化改革進(jìn)程，將一部分公共服務(wù)交由企業(yè)、非政府組織、中介組織、公民等其它主體去經(jīng)營和提供，積極建構(gòu)公共服務(wù)提供主體的多元化模式，大力探索政府、市場和社會三元格局的形成機(jī)制”。[27]三要加強(qiáng)政府在公共服務(wù)市場化供給中的財(cái)力支持。公共產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)中的非排他性和非競爭性決定了市場或私人提供公共服務(wù)有著特殊的限制，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的投資有許多是屬于數(shù)額大、回收周期長，且回報(bào)率不高的項(xiàng)目，因此，政府要加大對這些項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，以鼓勵市場或私人提供公共服務(wù)的積極性。

    第五，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，構(gòu)建科學(xué)有效的社會安全體系和社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?，F(xiàn)代社會處于各種風(fēng)險(xiǎn)威脅之下，對社會治理現(xiàn)代化提出了巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國面臨多種社會風(fēng)險(xiǎn)，社會安全形勢嚴(yán)峻，其主要原因在于：首先，市場化帶來人們思想意識和文化的多元化。市場經(jīng)濟(jì)催生人們的主體意識和多元訴求，不同的訴求有些可以通過協(xié)調(diào)而達(dá)到整合，形成羅爾斯所說的“重疊共識”；而有些訴求則屬于“各具完備性”但卻無法整合。社會資源的有限性，導(dǎo)致了這些訴求之間的沖突無法避免，從而增加社會治理的難度。其次，網(wǎng)絡(luò)化使普通人可以輕松獲得以往不可想象的信息，促進(jìn)了人與人之間的平等。但是，網(wǎng)絡(luò)上海量信息的存在與迅速傳播，也對人們分辨信息真假的能力帶來了挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)謠言趁機(jī)四起，加大了社會治理的難度。最后，全球化給中國帶來機(jī)遇的同時，也帶來了挑戰(zhàn)。糧食危機(jī)、環(huán)境污染、恐怖主義、跨國境犯罪等，已經(jīng)成為危害各國社會穩(wěn)定的全球性風(fēng)險(xiǎn)因素，很少有哪個國家可以置身事外。正如烏爾里希•貝克所說，“全球風(fēng)險(xiǎn)的一個主要效應(yīng)就是它創(chuàng)造了一個‘共同世界’，一個我們無論如何都只能共同分享的世界，一個沒有‘外部’、沒有‘出口’、沒有‘他者’的世界”，“我們都注定要與這些‘他者’共同生活在這個風(fēng)險(xiǎn)的世界之中，而且由于這個世界處在風(fēng)險(xiǎn)之中，所以我們不僅要受制于它所具有的各種支配性權(quán)力，而且也會受它所具有的那些傷害自我的危險(xiǎn)、腐敗、苦難和剝削的污染”。[28]社會風(fēng)險(xiǎn)加大迫切要求我們運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，加快構(gòu)建科學(xué)有效的社會安全體系和社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。對我國各級政府來說，應(yīng)當(dāng)做到：一要完善現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管理制度，消除現(xiàn)有制度之間的沖突。目前需要“擬定全面的風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃，并依照這個規(guī)劃清理、協(xié)調(diào)現(xiàn)有的一些法律、條例和規(guī)章，補(bǔ)充完善一些缺失的管理制度”。[29]二要加快政府網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才的招聘和培養(yǎng)，并在此基礎(chǔ)上建立健全政府網(wǎng)絡(luò)群體性事件處理和應(yīng)對機(jī)制，爭取做到突發(fā)性事件、尤其是網(wǎng)絡(luò)群體性事件早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處理。三要加強(qiáng)政府宣傳、安全等部門的溝通和協(xié)調(diào)，一方面，政府宣傳部門要積極利用政府網(wǎng)站、黨務(wù)政務(wù)微博、黨報(bào)等主流媒體向民眾進(jìn)行正面輿論引導(dǎo)，進(jìn)一步改變主流媒體的文風(fēng)，少講大話、空話、套話，多用接近群眾生活的、群眾容易理解的生動活潑的語言，提升主流媒體政治傳播能力。另一方面，網(wǎng)絡(luò)安全部門、公安部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聯(lián)合行動，加大打擊網(wǎng)絡(luò)謠言的力度，尤其是要突出打擊利用多數(shù)人不明真相而造謠惑眾的所謂網(wǎng)絡(luò)“大V”，建構(gòu)健康有序的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，提升我國社會治理現(xiàn)代化的水平。

　　五、簡要結(jié)語

　　社會治理體系是整個國家治理體系的重要組成部分，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化不僅是整個國家治理體系現(xiàn)代化的基本要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的前提和基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)代社會治理倡導(dǎo)主體多元化、手段復(fù)合化和目標(biāo)公平化，以及人本理念、參與理念、協(xié)作理念和法治理念，但是，我國特殊的歷史和現(xiàn)實(shí)條件，決定了政府在社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起較為特殊和不可或缺的責(zé)任。政府也只有擔(dān)負(fù)起了相應(yīng)的責(zé)任，才能一方面推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定，另一方面以提升自己的政治合法性。

     注釋：　　

　　[1] 俞可平：《中國治理變遷30年（1978-2008）》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期第5-17頁。

　　[2] 張康之：《社會治理中的價值》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第5期第20-23頁。

　　[3] 肖文濤：《社會治理創(chuàng)新：面臨挑戰(zhàn)與政策選擇》，《中國行政管理》2007年第10期第105-109頁。

　　[4] [美]阿倫?利普哈特：《民主的模式：36個國家的政府形式和政府績效》，陳崎譯，北京：北京大學(xué)出版社2006年11月第23頁。

　　[5] 周慶智：《社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵在制度》，《人民日報(bào)》2014年1月5日第5版。

　　[6] 孫曉莉：《西方國家政府社會治理的理念及其啟示》，《社會科學(xué)研究》2005年第2期第7-11頁。

　　[7] [美]詹姆斯•斯科特：《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年導(dǎo)言第2頁。

　　[8] 《馬克思恩格斯選集》（第1卷），北京：人民出版社2012年版第345頁。

　　[9] [美]詹姆斯•斯科特：《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，王曉毅譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年第193頁。

　　[10] 王紅艷：《社會治理重在家園建設(shè)》，《人民日報(bào)》2014年4月9日第5版。

　　[11] 周曉麗、黨秀云：《西方國家的社會治理：機(jī)制、理念及其啟示》，《南京社會科學(xué)》2010年第10期第75-81頁。

　　[12] [美]卡羅爾•佩特曼：《參與和民主理念》，陳堯譯，上海：上海人民出版社2006年第45頁。

　　[13] [美]詹姆斯•羅西瑙：《沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革》，張勝軍、劉小林等譯，南昌：江西人民出版社2001年第5頁。

　　[14] 俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期第37-41頁。

　　[15] M.Stephen Weatherford. Measuring Political Legitimacy, American Political Review [J]. Vol. 86, No. 1, March 1992.

　　[16]周曉麗、黨秀云：《西方國家的社會治理：機(jī)制、理念及其啟示》，《南京社會科學(xué)》2010年第10期第75-81頁。

　　[17] [美]戴維•奧斯本、特德•蓋布勒：《改革政府：企業(yè)精神如何改革公營部門》，周敦仁等譯，上海：上海譯文出版社1996年第23頁。

　　[18] 趙海立：《政治合法性理論及其分析架構(gòu)》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2004年第5期，第42-48頁。

　　[19] 《馬克思恩格斯選集》（第1卷），北京：人民出版社2012年第763頁。

　　[20] 注：如2013年6月7日廈門公交車縱火案制造者陳水總、2013年7月20日首都機(jī)場爆炸案制造者冀中星等人。

　　[21] [古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，高書文譯，北京：中國社會科學(xué)出版社2009年第316頁。

　　[22] [美]卡羅爾•佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海人民出版社2006年第44頁。

　　[23] 中國行政管理學(xué)會課題組：《強(qiáng)化政府社會管理職能，提高政府社會治理能力》，《中國行政管理》2005年第3期第79-83頁。

　　[24] 孫蘭英、張衛(wèi)成：《當(dāng)前我國社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀、問題及發(fā)展途徑探索》，《天津大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2013年第6期第536-540頁。

　　[25] 丁元竹：《當(dāng)前我國社會管理面臨的主要問題及其政策選擇》，《學(xué)習(xí)時報(bào)》2007年5月14日第4版。

　　[26] 萬仁德：轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)功能變遷與社區(qū)制度創(chuàng)新》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會科學(xué)版）2002年第5期第33-36頁。

　　[27] 唐亞林：《推進(jìn)長三角公共服務(wù)均等化的理念思考》，《學(xué)術(shù)界》2008年第1期第62-69頁。

　　[28] 烏爾里希•貝克、鄧正來、沈國麟：《風(fēng)險(xiǎn)社會與中國——與德國社會學(xué)家烏爾里希•貝克的對話》，《社會學(xué)研究》2010年第5期第208-231頁。

　　[29] 鄭杭生、洪大用：《中國轉(zhuǎn)型期的社會安全隱患與對策》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期第2-9頁。

（ 作者：齊衛(wèi)平系華東師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，上海市社會科學(xué)創(chuàng)新研究基地“黨的執(zhí)政能力建設(shè)研究方向”首席專家，主要從事當(dāng)代中國政治制度和政黨研究；王可園系華東師范大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)2012級博士研究生，主要從事政治學(xué)理論以及執(zhí)政黨建設(shè)研究。）