融入“一帶一路”：內(nèi)蒙古跨區(qū)域合作與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)

張璞       梁義光

自全球金融危機(jī)之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)期進(jìn)入新常態(tài)。適應(yīng)新常態(tài)下區(qū)域發(fā)展的新要求，國(guó)家實(shí)施了“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)大范圍、跨區(qū)域深度協(xié)同發(fā)展成為現(xiàn)階段我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。

隨著國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施和新一輪西部大開發(fā)、東北振興的深入推進(jìn)，內(nèi)蒙古的區(qū)位概念正由過(guò)去單純的地理特征逐步轉(zhuǎn)換為全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域戰(zhàn)略布局和經(jīng)濟(jì)腹地輻射的交匯點(diǎn)、結(jié)合部與過(guò)渡帶，并且其重要性日益凸顯。為了加快形成對(duì)內(nèi)合作有支撐、對(duì)外開放有腹地的全方位開放新格局，深入實(shí)施開放帶動(dòng)戰(zhàn)略，自治區(qū)第十次黨代會(huì)提出了“北上南下、東進(jìn)西出、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、八面來(lái)風(fēng)”的方向和定位。深化跨區(qū)域合作，形成分工明確、功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展、相互依存、互利共贏的區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式，能夠推動(dòng)內(nèi)蒙古區(qū)域內(nèi)外的人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境各子系統(tǒng)向更高層次發(fā)展。中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊是“一帶一路”規(guī)劃建設(shè)中的六大經(jīng)濟(jì)走廊之一，是中國(guó)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”、蒙古國(guó)“草原之路”和俄羅斯“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”三大倡議的對(duì)接載體，2014年由中蒙俄三國(guó)元首正式宣布，2016年共同簽署了《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》，這將有力促進(jìn)中蒙俄三國(guó)經(jīng)濟(jì)合作，帶動(dòng)整個(gè)歐亞大陸發(fā)展。國(guó)家對(duì)于內(nèi)蒙古在“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃中的定位已經(jīng)明確，尤其是在中蒙俄經(jīng)濟(jì)帶中的地位舉足輕重、不可替代。深化區(qū)域合作與推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、相輔相成、不可或缺，對(duì)于內(nèi)蒙古守望相助、打造祖國(guó)北部邊疆亮麗風(fēng)景線，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古自治區(qū)成立70周年題詞“建設(shè)亮麗內(nèi)蒙古，共圓偉大中國(guó)夢(mèng)”的宏偉愿景都具有重大意義。

一、現(xiàn)狀與成就

（一）內(nèi)蒙古跨區(qū)域合作的現(xiàn)狀與成就

內(nèi)蒙古橫跨東北、華北、西北地區(qū)，內(nèi)部從東、南、西三面依次與黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、甘肅、寧夏八個(gè)省區(qū)毗鄰，是中國(guó)鄰省最多的少數(shù)民族自治區(qū)之一，外部從北面與蒙古國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦接壤。在內(nèi)蒙古東西狹長(zhǎng)的版圖上，西有“呼包鄂”金三角，東有“錫赤通”“阿海滿”經(jīng)濟(jì)區(qū)；跨省區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域有“呼包銀榆”經(jīng)濟(jì)區(qū)和“蒙晉冀（烏大張）”長(zhǎng)城金三角合作區(qū)，這兩個(gè)區(qū)域在烏蘭察布市部分地區(qū)發(fā)生融合；內(nèi)蒙古東部的呼倫貝爾、興安、通遼、赤峰、錫林郭勒5個(gè)盟市納入了東北振興規(guī)劃。

“呼包銀榆”經(jīng)濟(jì)區(qū)由地處鄂爾多斯盆地的腹地、黃河“幾”字灣及周邊的13個(gè)市（盟）59 個(gè)縣（旗）區(qū)組成。包括內(nèi)蒙古呼和浩特市，包頭市，鄂爾多斯市，巴彥淖爾市，烏海市，錫林郭勒盟的二連浩特市，烏蘭察布市的集寧區(qū)、卓資縣、涼城縣、豐鎮(zhèn)市、察哈爾右翼前旗，阿拉善盟的阿拉善左旗；寧夏回族自治區(qū)的銀川市，石嘴山市，吳忠市，中衛(wèi)市的沙坡頭區(qū)和中寧縣；陜西省的榆林市。 2012 年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2012-2020年）》，明確了其發(fā)展目標(biāo)：打造成為國(guó)家綜合能源基地和西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。該區(qū)域是我國(guó)重要的能源礦產(chǎn)資源富集區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，也是溝通華北和西部地區(qū)的重要樞紐。為了協(xié)調(diào)解決《規(guī)劃》實(shí)施中的具體問(wèn)題，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市的聯(lián)系，由國(guó)家發(fā)展改革委西部開發(fā)司牽頭，經(jīng)濟(jì)區(qū)建立了市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，形成了規(guī)范的對(duì)話與協(xié)商平臺(tái)。自2013年4月17日第一屆聯(lián)席會(huì)議于呼和浩特市召開以來(lái)，已分別在銀川市、榆林市、包頭市、烏海市召了五屆會(huì)議。五年多來(lái)，經(jīng)濟(jì)區(qū)各成員城市溝通交流日益頻繁，圍繞經(jīng)濟(jì)協(xié)作、旅游合作、科技創(chuàng)新、區(qū)域交通、人才交流等簽署了20余項(xiàng)合作協(xié)議，一批基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)合作、文化旅游項(xiàng)目順利推進(jìn)。榆林市謀劃建設(shè)呼和浩特—包頭—巴彥淖爾—烏海—石嘴山—銀川—榆林—鄂爾多斯快速客運(yùn)圈，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)主要核心城市間的城際軌道交通聯(lián)系，形成覆蓋經(jīng)濟(jì)區(qū)的客運(yùn)快速化鐵路干線網(wǎng)。包頭市正在加快建設(shè)民航、高鐵、公交等城市立體綜合交通樞紐。寧夏銀川市與內(nèi)蒙古阿拉善盟簽署了共建烏力吉口岸合作協(xié)議，共同致力于打造銀川、阿拉善盟向北的國(guó)際貨運(yùn)物流通道。鄂爾多斯、榆林兩市正醞釀攜手推動(dòng)紅堿淖生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，共同建成紅堿淖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)[1]。

蒙晉冀（烏大張）長(zhǎng)城“金三角”合作區(qū)作為全國(guó)首個(gè)橫跨東中西三大經(jīng)濟(jì)板塊的區(qū)域合作平臺(tái)，包括內(nèi)蒙古烏蘭察布、山西大同和河北張家口三市，2014 年正式啟動(dòng)實(shí)施。自2014年8月18日首屆聯(lián)席會(huì)議在烏蘭察布市召開以來(lái)，在大同市、張家口市分別召開了第二屆和第三屆會(huì)議，2017年9月4日第四屆聯(lián)席會(huì)議會(huì)場(chǎng)又回到烏蘭察布市。三年來(lái)，先后簽署合作框架協(xié)議、規(guī)劃認(rèn)同書和23項(xiàng)專項(xiàng)協(xié)議，共同編制了《蒙晉冀（烏大張）長(zhǎng)城“金三角”合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。目前，合作區(qū)建設(shè)已經(jīng)納入京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要。三市合力促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，攜手步入“高鐵時(shí)代” “航空時(shí)代” “大數(shù)據(jù)時(shí)代” 和“大物流時(shí)代”。京呼高鐵全線開工，呼和浩特至烏蘭察布段正式通車，烏蘭察布至張家口段預(yù)計(jì)2018年底通車，屆時(shí)北京到集寧僅1個(gè)多小時(shí)。大張高鐵加快建設(shè)，集大高鐵納入國(guó)家中長(zhǎng)期鐵路規(guī)劃；集寧機(jī)場(chǎng)建成通航并進(jìn)行國(guó)際機(jī)場(chǎng)升級(jí)改造，三市通用機(jī)場(chǎng)、臨空口岸等基礎(chǔ)設(shè)施同步推進(jìn)；三市積極參與京津冀大數(shù)據(jù)走廊建設(shè)，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、應(yīng)用產(chǎn)業(yè)蓬勃興起；干線公路實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，現(xiàn)有G6、G7、G55高速和110和208國(guó)道等干線公路連接，形成了現(xiàn)代化立體交通網(wǎng)絡(luò)[2]。烏蘭察布作為唯一一個(gè)非省會(huì)城市，被確定為全國(guó)主要鐵路樞紐節(jié)點(diǎn)納入《中歐班列建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》。借助烏蘭察布市列入中歐班列節(jié)點(diǎn)城市，三市已經(jīng)合作建設(shè)了一批物流園區(qū)，初步形成了通疆達(dá)海的國(guó)際貿(mào)易通道和物流基地。在打造現(xiàn)代農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)首都綠色農(nóng)畜產(chǎn)品基地、促進(jìn)區(qū)域貿(mào)易合作、區(qū)域旅游聯(lián)動(dòng)發(fā)展、構(gòu)建高效現(xiàn)代化物流聯(lián)合體等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，總投資已達(dá)190億元。

2007年，內(nèi)蒙古東部5個(gè)盟市納入東北振興規(guī)劃，與東北三省共同建立了四省區(qū)行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，共同推動(dòng)?xùn)|北三省和蒙東地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。內(nèi)蒙古出臺(tái)了進(jìn)一步落實(shí)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見，在資金項(xiàng)目等方面對(duì)東部盟市給予傾斜支持。5個(gè)盟市地區(qū)生產(chǎn)總值從2007年的2114億元增長(zhǎng)到2016年的6839億元，年均增長(zhǎng)12.9%。在與黑吉遼的對(duì)接中，東部盟市逐漸形成了建設(shè)國(guó)家清潔能源輸出基地、現(xiàn)代煤化工生產(chǎn)示范基地、有色金屬和現(xiàn)代裝備制造等新型產(chǎn)業(yè)基地、綠色農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工輸出基地、體現(xiàn)草原文化的旅游度假基地的產(chǎn)業(yè)定位。互聯(lián)互通的交通運(yùn)輸體系初步形成，內(nèi)蒙古東部18條出區(qū)公路通道全部建成，盟市間基本實(shí)現(xiàn)高速或一級(jí)公路相連接。通遼和赤峰至京沈客專連接線項(xiàng)目開工建設(shè)，支線機(jī)場(chǎng)達(dá)到8個(gè)。隨著能源合作的深入，蒙東地區(qū)大型的煤電基地有效的增強(qiáng)了東北三省工業(yè)區(qū)的電力負(fù)荷能力，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)等級(jí)的重大跨越，錫盟清潔能源基地電源點(diǎn)及外送通道工程建設(shè)已全面啟動(dòng)。

1996年，京蒙兩地建立對(duì)口幫扶關(guān)系，2010年，雙方簽署經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作框架協(xié)議。內(nèi)蒙古與北京開展區(qū)域合作21年來(lái)，已投產(chǎn)、在籌在建電力項(xiàng)目達(dá)15個(gè)，在農(nóng)牧業(yè)、人才交流、醫(yī)療衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域也都開展了深層次合作，如北京將烏蘭察布農(nóng)畜產(chǎn)品納入政府儲(chǔ)備，與赤峰簽訂了《保障冬季首都市場(chǎng)蔬菜供應(yīng)合作協(xié)議》。在科技領(lǐng)域，北京先后向內(nèi)蒙古轉(zhuǎn)移了200多項(xiàng)高新技術(shù)成果，“北京內(nèi)蒙古高科技孵化器”成為兩地科技合作的標(biāo)志性工程，目前累計(jì)入駐、入孵企業(yè)400多家。在鐵路建設(shè)方面，張呼客運(yùn)專線建成后將與在建的京張高鐵連接，形成內(nèi)蒙古中西部地區(qū)進(jìn)京的快速客運(yùn)通道；在旅游合作方面，北京市將內(nèi)蒙古納入“9+10”區(qū)域旅游合作聯(lián)盟，聯(lián)手打造了“烏蘭察布草原文化游”“克什克騰號(hào)”草原旅游專列品牌。“十二五”期間，內(nèi)蒙古引進(jìn)北京市合作項(xiàng)目達(dá)到1930多個(gè)，到位資金5600多億元，占同期引進(jìn)資金總額的30%。

在全方位深化區(qū)域合作過(guò)程中，內(nèi)蒙古瞄準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施滯后這個(gè)突出“短板”，加快構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)、航空網(wǎng)、市政網(wǎng)、水利網(wǎng)、能源網(wǎng)、信息網(wǎng)，通過(guò)時(shí)空變革再造發(fā)展優(yōu)勢(shì)。“十三五”時(shí)期，內(nèi)蒙古在“七網(wǎng)”建設(shè)中將實(shí)施重大項(xiàng)目1370個(gè)、預(yù)計(jì)投資1.6萬(wàn)億元。同時(shí)，內(nèi)蒙古加快培育打造新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、高端裝備、大數(shù)據(jù)云計(jì)算、生物科技、蒙中醫(yī)藥等七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，力爭(zhēng)到“十三五”末，“七業(yè)”比重達(dá)到10%以上，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、帶動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新引擎。

（二）內(nèi)蒙古推進(jìn)“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的現(xiàn)狀與成就

國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃的“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”有兩條主線路，一是由京津冀地區(qū)至呼和浩特，再延伸至俄羅斯與蒙古；二是由大連、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、哈爾濱至滿洲里，再到俄羅斯赤塔地區(qū)。這兩條經(jīng)濟(jì)帶互相補(bǔ)充，相互銜接，共同構(gòu)成了一個(gè)開放式的新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，其對(duì)華北、東北地區(qū)拉動(dòng)作用最為直接。

內(nèi)蒙古與俄羅斯、蒙古國(guó)陸路相連，邊境線總長(zhǎng)4261公里，占全國(guó)陸地邊境線的19.4%。擁有鐵路、公路、航空口岸18個(gè)，其中對(duì)俄口岸4個(gè)（滿洲里鐵路、滿洲里、黑山頭、室韋），對(duì)蒙口岸10個(gè)（二連浩特鐵路、二連浩特、策克、甘其毛都、滿都拉、珠恩嘎達(dá)布其、阿日哈沙特、額布都格、阿爾山、烏力吉），國(guó)際航空口岸4個(gè)（呼和浩特、海拉爾、滿洲里、鄂爾多斯），全區(qū)年過(guò)貨能力達(dá)到18600萬(wàn)噸?！督ㄔO(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》確定的7條鐵路線路中有6條經(jīng)過(guò)內(nèi)蒙古；國(guó)家規(guī)劃的3條中歐班列線路，2條從內(nèi)蒙古進(jìn)出境；在現(xiàn)開行的中歐班列中，60%以上的班列途經(jīng)內(nèi)蒙古。

滿洲里是我國(guó)最大的陸路口岸，“蘇滿歐”“湘滿歐”“鄂滿歐”“渝滿歐”等經(jīng)滿洲里口岸各類過(guò)境班列達(dá)460列，鐵路過(guò)貨能力達(dá)7000萬(wàn)噸，承擔(dān)中俄65%的陸路運(yùn)輸任務(wù)；二連浩特是我國(guó)對(duì)蒙古國(guó)的最大口岸，鐵路過(guò)貨能力1000萬(wàn)噸。2016 年5月26日，通往境外的第一條標(biāo)軌鐵路—策克口岸跨境鐵路開工建設(shè)，建成后策克口岸年過(guò)貨量將突破 3000 萬(wàn)噸，成為中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊的西翼和第四條歐亞大陸橋。2016年，全區(qū)口岸過(guò)貨量為7887萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)19.8%，其中對(duì)俄口岸過(guò)貨量為3084萬(wàn)噸，對(duì)蒙口岸過(guò)貨量為4803萬(wàn)噸；2016年口岸進(jìn)出境客運(yùn)量為532萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)23.6%。2016年，我國(guó)對(duì)蒙俄貿(mào)易742.8億美元，同比增長(zhǎng)3.8%，其中內(nèi)蒙古對(duì)蒙俄貿(mào)易51.71億美元，占6.96%。

在內(nèi)蒙古，中蒙俄已有多個(gè)項(xiàng)目在穩(wěn)步推進(jìn)。中蒙一批重點(diǎn)能源資源合作項(xiàng)目，中俄原油管道二線、中俄東線天然氣管道等項(xiàng)目開始啟動(dòng)；中蒙雙方正在推進(jìn)二連浩特—扎門烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)；滿洲里綜合保稅區(qū)已經(jīng)于 2016年12月20日正式實(shí)現(xiàn)封關(guān)運(yùn)營(yíng)； 2016 年 1月 31 日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意內(nèi)蒙古烏力吉公路口岸對(duì)外開放，口岸性質(zhì)為雙邊性常年開放公路客貨運(yùn)輸口岸。

內(nèi)蒙古對(duì)蒙俄經(jīng)濟(jì)社會(huì)交流活動(dòng)日益加強(qiáng)，合作平臺(tái)建設(shè)日趨成熟，多次舉辦了中蒙經(jīng)貿(mào)合作論壇、中蒙俄商品展銷會(huì)、中蒙俄科技展暨高新技術(shù)產(chǎn)品展覽會(huì)等；內(nèi)蒙古高校與兩國(guó)高校建立了合作交流機(jī)制，并在眾多領(lǐng)域定期舉辦交流活動(dòng)，為深化與蒙古國(guó)、俄羅斯全方位合作起到了積極推動(dòng)作用。

二、問(wèn)題與困難

（一）跨區(qū)域合作方面的問(wèn)題與困難

從區(qū)域規(guī)劃的角度看，跨省區(qū)的規(guī)劃都是經(jīng)過(guò)相關(guān)部門和專家的大量調(diào)研和討論，明確了區(qū)域基礎(chǔ)條件、發(fā)展目標(biāo)定位、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施，但實(shí)施主體和責(zé)任不明確，也沒(méi)有明確誰(shuí)來(lái)評(píng)估、考核規(guī)劃的執(zhí)行，還沒(méi)能改變各行其是的狀況。

從區(qū)域合作的情況看，不論是跨省區(qū)的經(jīng)濟(jì)區(qū)，還是自治區(qū)內(nèi)部形成的跨市縣行政區(qū)劃的經(jīng)濟(jì)區(qū)，多在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游合作方面取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，區(qū)域合作的領(lǐng)域有待進(jìn)一步拓展，區(qū)域合作的積極性有待進(jìn)一步提升與激勵(lì)。

從區(qū)域合作各方簽訂的協(xié)議看，大多為框架性協(xié)議，實(shí)質(zhì)性的合作協(xié)議不多且進(jìn)展仍然緩慢。盡管各地區(qū)已經(jīng)日漸接受協(xié)同發(fā)展的理念，意識(shí)到其重要性，但地方政府和部門作為行政區(qū)劃的代表，相互競(jìng)爭(zhēng)仍然客觀存在，仍然未能合理平衡競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系，地方保護(hù)主義和本位主義直接導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)種種沖突現(xiàn)象，如市場(chǎng)準(zhǔn)入中的行政壁壘、招商引資中的惡性競(jìng)爭(zhēng)、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)中的利益沖突和工業(yè)園區(qū)的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等等。

上述問(wèn)題的存在，究其原因，一是區(qū)域規(guī)劃批復(fù)后缺乏相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督、實(shí)效評(píng)估和改進(jìn)完善。國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃的作用是通過(guò)規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各行政主體協(xié)調(diào)一致行動(dòng)，現(xiàn)實(shí)中大多仍是各自為政，甚至相互競(jìng)爭(zhēng)更為激烈。

二是現(xiàn)行政績(jī)考核主要以行政區(qū)劃為范圍進(jìn)行考核，沒(méi)有從區(qū)域發(fā)展全局角度對(duì)合作行為進(jìn)行評(píng)價(jià)。由于現(xiàn)行政績(jī)考核指標(biāo)過(guò)度重視地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平，因此，地方政府官員為能夠在眾多被考核者中脫穎而出和職務(wù)升遷，注定會(huì)看重本地經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)而忽視甚至回避跨地區(qū)合作。

三是缺乏有效的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制，我國(guó)跨地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制難以建立，一方面是缺乏有權(quán)威的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，另一方面也缺乏區(qū)域治理的意識(shí)和方法創(chuàng)新。雖然京津冀協(xié)同發(fā)展取得了突出的進(jìn)展，但是其區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制有沒(méi)有可復(fù)制性，在沒(méi)有上級(jí)權(quán)威機(jī)構(gòu)的條件下，各行政主體之間如何有效的協(xié)調(diào)，還需要進(jìn)行大膽的探索[3]。

（二）中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)推進(jìn)中的問(wèn)題與困難

一是政治、經(jīng)濟(jì)和文化雙邊關(guān)系發(fā)展不對(duì)稱。中俄是“金磚國(guó)家”的主要成員國(guó)，是國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的大國(guó)，而夾在中俄之間的蒙古國(guó)出于對(duì)自身國(guó)家安全擔(dān)心，長(zhǎng)期實(shí)行“第三鄰國(guó)”“永久中立國(guó)”等外交政策，以此平衡與中俄的關(guān)系。另外，“中國(guó)威脅論”在蒙俄兩國(guó)時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，也對(duì)合作產(chǎn)生消極影響。

中蒙俄民間貿(mào)易不占主流，文化交流合作相對(duì)滯后，特別是民間文化交流薄弱，導(dǎo)致民間認(rèn)同程度不高。這種認(rèn)知上“官熟民疏”現(xiàn)象不利于中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)在民間的落實(shí)，導(dǎo)致民營(yíng)中小企業(yè)參與建設(shè)的積極性和主動(dòng)性都不高。

中蒙俄之間貿(mào)易結(jié)構(gòu)單一，貿(mào)易合作形式缺乏創(chuàng)新。中蒙間、中俄間投資與貿(mào)易主要集中在能源和礦產(chǎn)資源領(lǐng)域。這不利于經(jīng)貿(mào)關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展，制約了貿(mào)易規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。

蒙俄貿(mào)易保護(hù)政策限制多。據(jù)商務(wù)部資料顯示，2016年俄羅斯實(shí)施的貿(mào)易保護(hù)措施接近 80項(xiàng)，占全球現(xiàn)有貿(mào)易保護(hù)主義政策的20%。蒙古國(guó)對(duì)煙酒、汽柴油、轎車等進(jìn)口商品征收特別關(guān)稅，酒類進(jìn)口商品征收的特別稅額是其他國(guó)產(chǎn)商品的 2倍，而對(duì)未經(jīng)深加工的木料、廢棄黑色金屬以及有色金屬等出口商品均征收高額出口關(guān)稅。

此外，內(nèi)蒙古以省區(qū)與蒙俄國(guó)家進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)的身份不對(duì)等。

二是基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通不暢，口岸通關(guān)功能和法律依據(jù)不完善、不對(duì)接。蒙古國(guó)和俄羅斯兩國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)只有西伯利亞大鐵路和貝阿干線兩條鐵路，蒙古國(guó)只能通過(guò)烏蘭巴托鐵路這一條鐵路進(jìn)行對(duì)外運(yùn)輸，運(yùn)輸成本非常高，不利于進(jìn)出口貿(mào)易?？诎锻P(guān)效率低，如二連浩特口岸只有鐵路可以實(shí)現(xiàn) 24小時(shí)通關(guān)，而銀行、海關(guān)等部門均執(zhí)行的是8小時(shí)工作制，由于這些相關(guān)部門在夜間不辦理通關(guān)業(yè)務(wù)，所以導(dǎo)致那些夜間需要辦理報(bào)檢、報(bào)關(guān)和繳納費(fèi)用的貨主，只能等到次日再辦理通關(guān)手續(xù)，當(dāng)日貨物堆積現(xiàn)象較為嚴(yán)重，口岸貨物停留時(shí)間平均為 14-17小時(shí)，當(dāng)日發(fā)貨難以實(shí)現(xiàn)[4]。相比于中國(guó)和俄羅斯，在三國(guó)間跨境通道的建設(shè)問(wèn)題上，蒙方不積極作為或無(wú)力成為最大的制約因素。這同蒙古國(guó)對(duì)自身地緣特性的敏感認(rèn)知有一定的關(guān)聯(lián)，但蒙古國(guó)近年的經(jīng)濟(jì)不景氣是其發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施最重要的現(xiàn)實(shí)制約因素[5]。

三是地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)在跨境合作中仍有表現(xiàn)。地方政府間的對(duì)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)在跨境區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中表現(xiàn)為各地方政府對(duì)中央政府在政策、資金、資源等方面的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)外表現(xiàn)為在跨境區(qū)域合作項(xiàng)目、優(yōu)先性等方面的競(jìng)爭(zhēng)[6]。在中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中，內(nèi)蒙古與東部三省之間在跨境鐵路通道建設(shè)上由利益的重合及優(yōu)先性導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系是這方面的典型表現(xiàn)。

三、對(duì)策與建議

（一）積極探索有效的區(qū)域治理模式

中國(guó)特色的區(qū)域治理要以跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化為導(dǎo)向，通過(guò)政府、社團(tuán)機(jī)構(gòu)、企業(yè)和居民的共同參與，采取區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域協(xié)作組織、行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域自治和立法等手段，處理多方面的地區(qū)沖突與摩擦，力求實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境協(xié)防共治、要素流動(dòng)市場(chǎng)配置等治理目標(biāo)[7]。

一是針對(duì)區(qū)域城市間普遍存在的行政分割和區(qū)域壁壘，要考慮制定一體化法律法規(guī)，明確提出一體化發(fā)展或協(xié)同發(fā)展的任務(wù)清單。

二是完善協(xié)同發(fā)展的政績(jī)考核體系，將協(xié)同發(fā)展的事項(xiàng)如協(xié)同發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況、合作的積極度等納入到政績(jī)考核中，形成區(qū)域一體化發(fā)展或協(xié)同發(fā)展的考核體系。

三是健全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，考慮設(shè)立由上一級(jí)政府牽頭組織的有權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)，并重視發(fā)揮政府、協(xié)會(huì)與企業(yè)的不同作用，促進(jìn)區(qū)域主體參與多元化，矯正政府在專權(quán)專治中造成市場(chǎng)、空間與信息扭曲。

四是加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督監(jiān)管，國(guó)家應(yīng)更多關(guān)注跨省區(qū)和地帶間的區(qū)域問(wèn)題，加強(qiáng)一體化數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與評(píng)估，實(shí)現(xiàn)一體化協(xié)調(diào)和監(jiān)督常態(tài)化。

五是形成統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，在培植市場(chǎng)主體的過(guò)程中，盡量減少行政干預(yù)，同時(shí)創(chuàng)建多方協(xié)同為企業(yè)全程服務(wù)的“綠色通道”。

（二）扎實(shí)推進(jìn)中蒙俄全面合作

一是設(shè)立研究俄蒙的專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與其智庫(kù)間的合作交流。針對(duì)三國(guó)關(guān)心的領(lǐng)域和內(nèi)容開展共同研究，按照“五通”（政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通）的要求，做好政策和項(xiàng)目對(duì)接，服務(wù)三方政府和人民。

二是探討由國(guó)家授權(quán)省區(qū)領(lǐng)事代辦權(quán)，進(jìn)行政策溝通和協(xié)調(diào)，在政策、機(jī)制等方面，構(gòu)建多層次的關(guān)聯(lián)政策溝通交流機(jī)制，推動(dòng)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、海關(guān)合作的通關(guān)便利機(jī)制，推動(dòng)檢疫檢驗(yàn)證書國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)核查，開展“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者（AEO）”互認(rèn)。重點(diǎn)圍繞基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加強(qiáng)與蒙俄在規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)度方面的銜接，爭(zhēng)取同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運(yùn)營(yíng)。盡快建成“單一窗口”平臺(tái)，提升貿(mào)易、投資、運(yùn)輸、人員往來(lái)便利化水平。

三是加快建設(shè)中蒙俄自貿(mào)區(qū)、“俄蒙通”跨境電商物流綜合服務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化區(qū)域合作格局。以航空陸路口岸、中歐貨運(yùn)班列，以及內(nèi)蒙古電子口岸公共服務(wù)平臺(tái)為依托和支撐，建設(shè)中蒙俄自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)合作示范區(qū)；積極開通國(guó)際快件出口通道，推動(dòng)跨境電子商務(wù)健康發(fā)展，培育中俄蒙經(jīng)濟(jì)發(fā)展共贏新模式。

四是深入實(shí)施貿(mào)易多元化戰(zhàn)略，擴(kuò)大人文合作領(lǐng)域，促進(jìn)民間交流合作，夯實(shí)民意基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。在深化能源、資源領(lǐng)域合作時(shí)，還應(yīng)全面推進(jìn)礦產(chǎn)深加工、新能源、電力、農(nóng)牧業(yè)、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的合作，如建立合作醫(yī)療機(jī)構(gòu)，開展蒙藥制作工藝及新藥研發(fā)合作和與蒙醫(yī)學(xué)術(shù)交流，建立疫情信息交換機(jī)制；實(shí)施防沙治沙、沙塵暴和荒漠化共同防治，加強(qiáng)天然草原保護(hù)和修復(fù)合作，建立預(yù)防森林草原火災(zāi)合作機(jī)制。中蒙俄經(jīng)濟(jì)合作要與政治互信共同推進(jìn)，文化認(rèn)同與相互理解是重中之重，如擴(kuò)大高校聯(lián)合辦學(xué)和互派教師、留學(xué)生規(guī)模；在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、地質(zhì)遺跡保護(hù)、文物考古等領(lǐng)域進(jìn)行合作，推進(jìn)沿線國(guó)家和地區(qū)聯(lián)合申遺；加強(qiáng)民族傳統(tǒng)體育文化和足球運(yùn)動(dòng)合作交流，等等。

 “一帶一路”建設(shè)為內(nèi)蒙古深化國(guó)內(nèi)區(qū)域合作和與蒙俄的跨境合作提供了廣闊空間。因此，必須統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局，把跨區(qū)域合作和中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)放到更大的空間格局中去考量，在更大范圍、以更高的效率優(yōu)化資源配置。充分考慮口岸分布特點(diǎn)、交通干線支撐條件和經(jīng)濟(jì)腹地依托基礎(chǔ)，發(fā)揮呼包銀榆、呼包鄂、錫赤通、烏大張合作區(qū)等經(jīng)濟(jì)集聚優(yōu)勢(shì)，建立功能完善的產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)對(duì)接和合作；全方位融入京津冀、遼吉黑等地區(qū)發(fā)展，充分利用京津冀的科技、教育優(yōu)勢(shì)和輻射功能，以及東北老工業(yè)基地的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和政策優(yōu)勢(shì)，參與產(chǎn)業(yè)分工，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展；積極融入和服務(wù)“一帶一路”，充分利用中蒙俄的國(guó)際合作通道和資源優(yōu)勢(shì)，深化寬領(lǐng)域合作和人文交流，在互利共贏中實(shí)現(xiàn)新的更大的發(fā)展。

(文章來(lái)源：《大陸橋視野》 2018年第6期，作者簡(jiǎn)介：張璞，包頭市社科院特約研究員，內(nèi)蒙古科技大學(xué)教學(xué)專門委員會(huì)副主任，教授；梁義光，包頭市社科院院長(zhǎng)、社科聯(lián)常務(wù)副主席。)