論決定我國民族區(qū)域自治特點的前提

王慧  白雪燕

摘要：民族區(qū)域自治是中國三大基本基本政治制度之一，認識民族區(qū)域自治特點的前提和關鍵是充分認識和理解民族區(qū)域自治是國家統(tǒng)一領導下的民族區(qū)域自治，有了這個前提，對全面認識和理解民族區(qū)域自治的其他特點將會起到一個科學指導的作用。

關鍵詞：國家統(tǒng)一領導；民族區(qū)域自治；前提；特點

民族區(qū)域自治是我國的三大基本基本政治制度之一，堅持和完善民族區(qū)域自治的重要前提是應對民族區(qū)域自治的特點有一個全面深刻的認識，而認識民族區(qū)域自治特點的前提和關鍵是應充分認識和理解民族區(qū)域自治是國家統(tǒng)一領導下的民族區(qū)域自治，有了這個前提，就不難理解我國民族區(qū)域自治的特點。

我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》分別對民族區(qū)域自治做了相當明確的規(guī)定：“各少數民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。”“　民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領導下，各少數民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權。”

從我國憲法和民族區(qū)域自治法的這些規(guī)定來看，民族區(qū)域自治是我國的一項基本的政治制度，其地位不容置疑，也由此引申出我國民族區(qū)域自治的特點。

我國的民族區(qū)域自治是國家統(tǒng)一領導下的民族區(qū)域自治，一切實行民族區(qū)域自治的地方，都是中華人民共和國不可分割的一部分。這既是我國民族區(qū)域自治的根本性質，也更是體現了我國民族區(qū)域自治的最基本的特點，這是進一步深入了解民族區(qū)域自治制度其他特點的前提和關鍵。

   一

    國家統(tǒng)一領導下的民族區(qū)域自治這一性質和特點揭示了民族自治地方與國家的關系，即“一切實行民族區(qū)域自治的地方，都是中華人民共和國不可分割的一部分，”各民族自治機關都是中央政府領導下的一級地方政權，都必須服從中央統(tǒng)一領導,這是單一制國家結構形式下解決民族問題的一種政治制度，這是與前蘇聯(lián)式的民族聯(lián)邦制區(qū)別開來的根本標志。而聯(lián)邦制是一種與單一制相對應的國家結構形式。聯(lián)邦制是兩個或兩個以上擁有主權的民族政體聯(lián)合形成的一種國家結構形式，是對應于單一制國家而言的，其意識形態(tài)的本質是一種民族主義。在聯(lián)邦制下，除有聯(lián)邦中央政府外，聯(lián)邦各組成部分也有自己的中央政權機關，聯(lián)邦（中央）和各成員邦（地方）都享有主權；除有聯(lián)邦的憲法外，聯(lián)邦各組成部分也有自己的憲法，中央與地方的權限劃分由聯(lián)邦憲法規(guī)定，凡憲法沒有規(guī)定屬于中央的權力，都屬于地方的權力；在對外關系上，聯(lián)邦是國際交往的主體，但有的聯(lián)邦國家允許其成員國有某些外交權；大多實行兩級立法體制。

    正因為這個特點，才能使民族區(qū)域自治制度從一項重要的政治制度上升到與人民代表大會制和政治協(xié)商制一起共同成為我國的三大基本政治制度。黨的十五大明確地把民族區(qū)域自治制度與全國人民代表大會制度以及共產黨領導的多黨合作、政治協(xié)商制度一道作為我國必須長期堅持的基本政治制度。2001年修訂的《民族區(qū)域自治法》，正式確立了民族區(qū)域自治作為國家基本政治制度的法律地位。

     當代中國實行的民族區(qū)域自治制度不僅僅是解決民族問題的基本制度，也成為我國的一項基本政治制度，這表明它在整個國家的政治結構中具有基礎性的、十分重要的地位：首先，十分明確的表明民族區(qū)域自治與歷史上少數民族不同的政治制度具有本質的不同。在歷史上，中國各少數民族和少數民族地區(qū)都保留著各種不同的政治制度。例如，在西藏地區(qū)，在藏族中存在著“政教合一”的僧侶貴族專政制度；內蒙古地區(qū)有盟旗和省縣并存，省縣由中央委派的官員治理，盟旗則由世襲王公統(tǒng)治；西南和西北的一些地區(qū)還保存著不同范圍的土司制度、山官制度、千百戶制度、頭人制度和伯克制度等等五花八門的制度，這些制度雖然有它特定的歷史的形成原因，但都嚴重影響中央政府的統(tǒng)一，相當不利于國家的統(tǒng)一和國家主權的維護，因此選擇國家統(tǒng)一領導下的民族區(qū)域自治，并把它作為國家的一項基本的政治制度是十分必要的。其次，民族區(qū)域自治制度作為一項基本政治制度，是有著制度規(guī)范和法律規(guī)范。制度規(guī)范是指通過實施單一制國家結構下的民族區(qū)域自治制度，一方面確立了各民族在中華大家庭里的平等地位，另一方面確立了各民族自治地方與上級政府和中央政府的隸屬關系，實際上是對“統(tǒng)一的多民族國家”的制度規(guī)范。法律規(guī)范是這一制度已經載入《中華人民共和國憲法》，被憲法明確確定為一項基本的政治制度，并根據《中華人民共和國憲法》制定了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》及相關的民族法律法規(guī)。一方面確立了各民族成員在政治經濟文化等社會生活各個領域的平等關系，實際上是對民族平等、民族團結的法律規(guī)范；另一方面確立了中央政府權力和民族自治地方自治權力的關系，實際上是維護國家統(tǒng)一，促進各民族共同繁榮。

二

國家統(tǒng)一領導下的民族區(qū)域自治這一性質和特點揭示了民族自治地方的自治權利要在國家規(guī)定的范圍內行使。

首先，民族自治地方的自治機關行使的自治權必須是不能違反《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，必須在《憲法》第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關的職權，同時依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和其他法律的規(guī)定的范圍內行使自治權；其次，根據本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策，自主管理本民族、本地區(qū)的內部事務；同時，上級國家機關保障民族自治地方的自治機關行使自治權。

三

統(tǒng)一領導下的民族區(qū)域自治這一性質和特點揭示了民族區(qū)域自治既考慮到政治因素，也考慮到經濟因素，是政治因素與經濟因素的結合，首要考慮的是政治因素，既易合不宜分，在保證“合”的基礎上保證自治機關的自治權，并在國家的幫助下，在充分行使法律賦予的自治權的基礎上大力發(fā)展民族區(qū)域自治地方的政治、經濟和文化。經濟因素，主要是指民族地區(qū)的經濟發(fā)展基礎、自然資源狀況等；政治因素，主要是指國家統(tǒng)一、民族平等團結和少數民族自主管理本民族內部事務的權利等。把二者有機地結合起來，既能保障少數民族的平等權利，又有利于國家的統(tǒng)一；既有利于發(fā)展平等、團結、互助的社會主義的民族關系，又有利于民族地區(qū)的經濟發(fā)展和各民族的發(fā)展進步。

1957年周恩來在青島召開的民族工作座談會上有一段話堪為經典，他說：“在中國這個民族大家庭中，我們采取民族區(qū)域自治政策，是為了經過民族合作、民族互助，求得共同的發(fā)展、共同的繁榮。中國的民族宜合不宜分。我們應當強調民族合作，民族互助；反對民族分裂，民族‘單干’。我們民族大家庭采取民族區(qū)域自治制度，有利于我們普遍地實行民族的自治，有利于我們發(fā)展民族合作、民族互助。”這段話意味深長，極為深刻地道出了民族區(qū)域自治的精神。它告訴我們，中國的民族區(qū)域自治著眼于各民族的共同發(fā)展繁榮，是期望通過這種制度更好地促進各民族的團結互助，而不是去鼓勵各民族“單干”和分裂。這與秉承民族主義原則、追求單一民族“獨立”或“自治”的理念截然不同。

  民族區(qū)域自治的這一“合作”精神在各區(qū)域自治地方設立之初就已經有所體現。比如，在成立西藏自治區(qū)問題上，中央沒有采納將所有的藏族聚居區(qū)都并為一個自治單位的意見，而是實施了除西藏自治區(qū)之外，還在青海、甘肅、云南、四川設立相應的藏族自治州和自治縣的方案。因為這些地方和所在省的經濟關系更密切、便于合作。在設立廣西壯族自治區(qū)時，中央也沒有采納僅在壯族集中的桂西建立自治區(qū)、保留廣西省的建議。因為如果這樣劃分，壯族自治區(qū)就會很孤立，東邊的農業(yè)和西邊的工礦業(yè)區(qū)被分開，不利于發(fā)展經濟。同樣，為體現合作精神，成立新疆維吾爾自治區(qū)時，中央不贊成采用“維吾爾斯坦”這個名稱，因為當時新疆不僅有維吾爾一個民族，還有其他12個民族，不能把13個民族搞成13個“斯坦”。雖然最終稱為新疆維吾爾自治區(qū)，還是加了維吾爾的定語，那是因為維吾爾族在新疆是主體民族，人口占70%以上。

四

國家統(tǒng)一領導下的民族區(qū)域自治這一性質和特點毫不含糊的表明中國的民族區(qū)域自治是民族因素與地域因素相結合的制度，也就是民族自治與地方自治相結合的模式，而不是單純的“民族自治”，更不是單純的“地方自治”。我國《憲法》明確規(guī)定：“各少數民族聚居的地方實行區(qū)域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。” 我國的民族區(qū)域自治包含“民族”和“區(qū)域”兩個基本要素，既不是單純的民族自治，也不是單純的地方自治，而是二者的有機結合。

首先，民族區(qū)域自治是民族自治，即中國范圍內的少數民族自治。安利說，中國各民族在地位上應當與漢族是一律平等的，但是，由于歷史上的原因，導致少數民族與漢族之間在政治、經濟、文化等方面存在不同程度的事實上的差異，同時，各少數民族又具有自身的民族特點。因此，為了既促進少數民族地方的發(fā)展，又顧及少數民族的特點，在保證國家統(tǒng)一的前提下，由少數民族行使一定的民族自治的權利，是一種有效的措施和辦法。    

其次，民族區(qū)域自治在保證“民族自治”的同時，又要保證“區(qū)域自治”。少數民族必須在民族自治地方范圍內行使自治權，而民族自治地方必須以少數民族聚居區(qū)為基礎建立。根據少數民族聚居區(qū)范圍的大小，建立不同行政級別和地位的民族自治地方，既不同于脫離一定區(qū)域的“民族自治”，也不同于離開少數民族的“區(qū)域自治”。中國的歷史發(fā)展過程，造就了“五方之民”及其后裔交錯聚居的格局，正是這種具有深厚歷史積淀形成的各民族交錯聚居格局，才使中國在步入現代民族國家的進程中固化為統(tǒng)一的多民族國家形態(tài)，并從1947年開始在少數民族聚居地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度，進而成為新中國政治制度設計的組成部分。中華人民共和國憲法規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”民族區(qū)域自治就是憲法所賦予少數民族聚居地區(qū)各族人民管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務的制度模式。這種自治既要保障少數民族自主管理本民族內部事務的權利，也要保障自治區(qū)域內各民族人民的共同利益。這是尊重歷史國情、符合現實國情的有機結合。

對民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結合這一特點不夠了解的人依然大有人在，更多的人依然是只看到“民族自治”這一唯一的因素，對區(qū)域自治的成分就看的很淡，比如，在我們討論少數民族自治地方為什么相對比較落后，并且討論到誰應負主要責任的時候，更多的人幾乎不假思索地就會把民族地區(qū)落后的責任推到少數民族和少數民族干部身上，認為少數民族或少數民族干部沒有很好的利用或不敢利用自治權。殊不知，我們的民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結合，自治權不僅僅是少數民族的自治權，也不可能僅僅由少數民族或少數民族干部來行使。我們的自治機關是自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府，在自治機關中不僅僅有少數民族干部，還有大量的漢族干部，而這也正是從干部制度上體現了我國的民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結合，絕對不是單純的民族自治。因此說我們的漢族干部顯然不可能或不應該是在其位而不謀其政。因此，認識到民族區(qū)域自治是民族自治與區(qū)域自治的結合這一顯著的特點，才能夠更好地維護和促進少數民族和漢族以及少數民族干部和漢族干部關系的和諧與團結，共同致力于民族地區(qū)的政治、經濟、文化的建設，促進各民族的共同繁榮與發(fā)展。

    由此我們可以得出充分認識我國的民族區(qū)域自治是國家統(tǒng)一領導下的民族區(qū)域自治這一特點是理解民族區(qū)域自治其他特點的前提和關鍵。充分認識這一性質和特點，既有利于維護國家統(tǒng)一和民族團結，也有利于保障少數民族及少數民族地區(qū)的自治權，最終實現中國各民族共同繁榮發(fā)展和進步。

參考資料：

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〔7〕《部級領導干部歷史文化講座》 北京圖書館出版社，2007.

     (作者簡介：王  慧 包頭醫(yī)學院馬克思主義學院 教授；白雪燕 包頭醫(yī)學院馬克思主義學院 講師)