社會保護(hù)——與時俱進(jìn)的社會政策新概念

唐鈞

　　社會保護(hù)與社會政策及民生福祉密切相關(guān)，且自20世紀(jì)90年代以來已成為國際共識。很多大的國際組織和知名學(xué)者都傾向于使用“社會保護(hù)”這個概念，然而，它在中國卻是“一個使用頻率比社會福利、社會保障、社會保險低得多的概念”。

　　國際勞工組織對社會保護(hù)作了這樣的解釋：社會保護(hù)經(jīng)常被理解為比“社會保障”具有更廣義的特征（特別是它還包括家庭成員之間以及本地社區(qū)成員之間相互提供的保護(hù)），但它也同樣被人們狹義地使用（被狹義地理解為僅對最貧困、最弱勢或者是被社會排斥的群體采取的措施）。

　　就社會保護(hù)的外延看，除了傳統(tǒng)的社會保障范疇，歐洲委員會已經(jīng)將“住房保護(hù)”和“其他未分類的社會排斥保護(hù)”包含在內(nèi)；經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的社會保護(hù)概念則包括了“積極的勞動力市場項目”、“住房保護(hù)”和“其他社會政策領(lǐng)域”；至于聯(lián)合國，則更廣泛地將“住房保護(hù)”、“其他未分類的社會排斥保護(hù)”、“社會保護(hù)研究和開發(fā)”以及“其他未分類的社會保護(hù)”統(tǒng)統(tǒng)囊括進(jìn)來。從這個意義上說，社會保護(hù)與社會政策常常在同一意義上使用。

　　由此可見，社會保護(hù)是非常開放的，其外延幾乎把我們所能想到的與社會政策和民生福祉相關(guān)的手段和方式都囊括在內(nèi)，甚至擴張到經(jīng)濟領(lǐng)域。進(jìn)一步分析還可發(fā)現(xiàn)，在社會發(fā)展的過程中，人類社會自我保護(hù)的社會政策手段或方式的歷史演進(jìn)顯示出一些非常有趣的規(guī)律。

　　第一，社會保護(hù)一直隨生產(chǎn)方式的變化而變化。人類社會一開始就有家庭、家族和部落的自我保護(hù)；到了傳統(tǒng)社會，又發(fā)展出鄰里互助以及宗教的或世俗的慈善事業(yè)；再到工業(yè)社會，出現(xiàn)了作為國家制度的社會救助、社會保險和社會津貼，還有社會服務(wù)。

　　雖然社會保護(hù)的方式和手段越來越多，但在整個歷史進(jìn)程中，從未因新的保護(hù)手段的出現(xiàn)而將舊的保護(hù)手段徹底淘汰。按上述國際組織對社會保護(hù)的定義，從最早的家庭保護(hù)到現(xiàn)代的社會保障，統(tǒng)統(tǒng)被網(wǎng)羅進(jìn)來并被整合成一個整體，所有的保護(hù)手段都圍繞一個系統(tǒng)目標(biāo)各有分工，但又取長補短、相輔相成。

　　第二，生產(chǎn)力通常會率先發(fā)展，繼而帶動生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，然后再引發(fā)社會保護(hù)機制的變革。如果我們依生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，把社會保護(hù)的發(fā)展分為“農(nóng)業(yè)社會的社會保護(hù)”、“工業(yè)社會的社會保護(hù)”和“后工業(yè)社會的社會保護(hù)”三個階段，那么，每個階段的社會保護(hù)都會有一個從保守到變革再到重建的漸變過程。

　　在每一個階段的前半期，社會基本上會繼續(xù)沿用上一個階段的保護(hù)機制，但這必然與變化了的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生矛盾，最終積重難返。到了這一階段的后半期，為適應(yīng)社會的需要，就會逐漸演化出一種與變化了的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的新的社會保護(hù)機制。

　　以上所說的規(guī)律可給中國社會政策和民生福祉的發(fā)展什么啟示呢？在當(dāng)今中國，凡不盡如人意的事物，常被推至體制問題。但事實上，世界上很多問題，其實是超體制、超國界、超意識形態(tài)的。在社會保護(hù)方面，當(dāng)今世界已經(jīng)走入后工業(yè)時代，但人類社會的自我保護(hù)還停留在工業(yè)時代。中國的情況更復(fù)雜，既具備最先進(jìn)、最時髦的社會保護(hù)措施，也有最落后、最傳統(tǒng)的。

　　近年來，國際勞工組織多次提及一個基本事實：1952年國際勞工組織制定了《社會保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）條約》，但時至今日，實際建立了符合國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的綜合性（亦即以社會保險為核心）社會保障制度的國家只有1/3，真正受到綜合性社會保障制度庇護(hù)的勞動年齡人口及其家庭更是只有1/5，而大多數(shù)的國家其實只有支離破碎的很少幾個社會保障項目。

　　以上事實說明，如果把社會保護(hù)看作人類社會的自我保護(hù)，那么隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)入以全球化、信息化為特征的后工業(yè)時代，社會保護(hù)也就需要改革，而且會表現(xiàn)出與工業(yè)時代完全不同的思維方式和理論邏輯。

　　2012年國際勞工大會通過的《關(guān)于國家社會保護(hù)底限建議書》，以個性化、多元化、差異化、分散化、適度性和自主化等原則與特征，從工業(yè)時代的強制性、封閉性中突圍，而與后工業(yè)社會的包容性和開放性融合到一起。簡言之，“建議書”和“條約”最重要的差異就在于前者體現(xiàn)的是“可選擇”，而后者則是“一刀切”。

　　為理解這個“可選擇”，我們可考慮以老年社會保護(hù)為例。第一，設(shè)定一個領(lǐng)取養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)年齡，但具體何時開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，投保人可自由選擇，早領(lǐng)取金額就少，領(lǐng)取越晚金額就越多。第二，是否參加養(yǎng)老保險制度可由個體選擇。不參加養(yǎng)老保險的人，國家發(fā)給養(yǎng)老津貼，金額相當(dāng)于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，這與“建議書”中強調(diào)“社會轉(zhuǎn)移”的精神是一致的。第三，養(yǎng)老保險制度不設(shè)最低繳費年限，參加一月算一月，中間允許中斷，繳費20年或30年以上的給予獎勵。第四，政府保證每一個人的健康狀況在“完全失能”之前能夠得到合理的“醫(yī)療服務(wù)”和“長期照護(hù)服務(wù)”。這與“建議書”中強調(diào)“醫(yī)療服務(wù)”和“社會服務(wù)”的精神是一致的。第五，實施可在稅前列支的個人養(yǎng)老儲蓄賬戶制度，政府確保其利率至少相當(dāng)于國債。這應(yīng)該是一個嶄新的關(guān)于老年社會保護(hù)的整合性社會政策方案。

　 （文章來源：《中國社會科學(xué)報》2015年10月14日第6版   作者單位：中國社會科學(xué)院社會政策研究中心）