優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)促縣域經(jīng)濟發(fā)展

 肖衛(wèi)

國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》指出，強化空間布局是市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新的重要任務(wù)，并明確提出將市縣全域劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，要求在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣農(nóng)業(yè)空間占比應(yīng)高于50%，在重點生態(tài)功能區(qū)的市縣生態(tài)空間占比應(yīng)高于50%。這表明“十三五”縣域經(jīng)濟發(fā)展，只有科學謀劃空間開發(fā)格局，才能提高縣域空間利用效率和整體競爭能力。所以，從空間維度認識縣域經(jīng)濟發(fā)展，審視縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中空間布局方面存在的主要問題，并提出優(yōu)化縣域空間結(jié)構(gòu)的思路和方向，具有重要的現(xiàn)實意義。

    主體功能區(qū)布局和空間結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化

    從功能區(qū)布局來看，我國縣域空間主要屬于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)，及以中小城鎮(zhèn)和經(jīng)濟開發(fā)園區(qū)為主的重點開發(fā)區(qū)。各主體功能區(qū)的功能劃分，是以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置為目標的空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在重點開發(fā)的城鎮(zhèn)空間，包括已經(jīng)形成的城鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)以及一定規(guī)模的開發(fā)園區(qū)，主要進行縣域城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。在限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)空間，分布著一定數(shù)量的集鎮(zhèn)和村莊，主要承擔農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能。在限制或禁止開發(fā)的生態(tài)空間，主要承擔生態(tài)服務(wù)和生態(tài)系統(tǒng)維護功能。目前，縣域經(jīng)濟發(fā)展中的主體功能區(qū)布局和空間結(jié)構(gòu)問題日益突出。

    一是城鎮(zhèn)空間利用缺乏效率?？h域城鎮(zhèn)化過程中，過于強調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)面積，土地低密度擴張的城鎮(zhèn)蔓延比較普遍，縣城和建制鎮(zhèn)建成區(qū)空間利用效率較低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在武陵山片區(qū)5個百萬人口縣，縣城一般規(guī)劃每平方公里容納1萬人口，但至“十二五”末，實際人口密度只達到0.5萬—0.8萬人每平方公里。

    二是開發(fā)園區(qū)落入低水平陷阱。中西部地區(qū)縣級園區(qū)集約化發(fā)展水平普遍較低，經(jīng)濟集聚程度不高，易落入“招商困難—廉價土地出讓—接受落后產(chǎn)能”的低水平陷阱。調(diào)研顯示，中部某省政府核定的近期規(guī)劃面積為683.27平方公里，至2013年底實際轄區(qū)范圍內(nèi)開發(fā)面積已達到881.76平方公里。但該省分布在縣域的45家省級工業(yè)集中區(qū)，僅實現(xiàn)技工貿(mào)總收入2415.1億元，創(chuàng)造稅收73.55億元，分別占全省園區(qū)總量的9.9%和10.3%?？h域開發(fā)園區(qū)開發(fā)面積超出規(guī)劃，產(chǎn)出卻未能實現(xiàn)規(guī)劃目標。

    三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展陷入困局。耕地數(shù)量減少和質(zhì)量退化問題并存，保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給安全的壓力增大。部分農(nóng)村地區(qū)自然生態(tài)破壞和農(nóng)業(yè)面源污染等環(huán)境問題凸顯，導(dǎo)致自然災(zāi)害頻發(fā)，生存環(huán)境惡化。農(nóng)業(yè)滯后于工業(yè)、農(nóng)村落后于城市的現(xiàn)狀，導(dǎo)致城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)和生活條件差距持續(xù)擴大，使得人口分布與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局失衡，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展陷入困局。

    優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)要實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”

    “十三五”時期，優(yōu)化縣域經(jīng)濟發(fā)展空間結(jié)構(gòu)，是縣域經(jīng)濟科學發(fā)展在全面建成小康社會進程中的現(xiàn)實選擇，城鎮(zhèn)空間、開發(fā)園區(qū)空間、農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間和生態(tài)空間優(yōu)化要實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”。

    第一，新型城鎮(zhèn)化要從“土地城鎮(zhèn)化”向“人本城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變?？h域城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中要充分考慮到土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)性”和“包容性”的原則，構(gòu)建形成以縣城為核心、中心鎮(zhèn)為重點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)為基礎(chǔ)、新型鄉(xiāng)村為補充的城鄉(xiāng)空間布局。

    第二，開發(fā)園區(qū)發(fā)展要從“筑巢引鳳”向“騰籠換鳥”轉(zhuǎn)變。在工業(yè)化中后期階段，縣域開發(fā)園區(qū)的發(fā)展要從初期注重招商引資的“筑巢引鳳”模式向選商擇資的“騰籠換鳥”模式轉(zhuǎn)變。依托開發(fā)園區(qū)、沿線產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)基地，融入省市產(chǎn)業(yè)整體布局，承接產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，形成特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，充分發(fā)揮重點開發(fā)區(qū)的集聚效應(yīng)和輻射功能。

    第三，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要從“二元分割”向“城鄉(xiāng)融合”轉(zhuǎn)變。縣域城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場，三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。農(nóng)業(yè)“接二連三”，既要接入精深加工業(yè)的“二產(chǎn)”，又要連接商貿(mào)休閑觀光的“三產(chǎn)”，才能突破農(nóng)業(yè)發(fā)展空間的二元分割，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)價值鏈全面延伸。城鄉(xiāng)融合是未來農(nóng)村發(fā)展的出路，必須在城鄉(xiāng)整體空間觀下，推進基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共資源向農(nóng)村傾斜、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展紅利。

    第四，生態(tài)文明建設(shè)要從“集中保護”向“全面推進”轉(zhuǎn)變。生態(tài)文明建設(shè)是國家“五位一體”總體布局的基本內(nèi)容。新階段，縣域生態(tài)文明建設(shè)，既要集中保護國家和省級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園等禁止開發(fā)區(qū)域，更要全面推進能源資源節(jié)約利用、低碳綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理和自然生態(tài)整體修復(fù)，給子孫后代留下天藍、地綠、水清的美好家園。

（作者單位：湖南省社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究中心）