公款管理的底線法則

王雍君   

    【摘要】衡量國家和政府治理能力最顯著的標志就是公款管理能力，這些能力受到一組基本的公共價值觀的約束和引導。新一輪全面深化改革的主旨，就是將這組價值觀融入現(xiàn)代財政制度建構中。唯有如此，現(xiàn)代財政制度才能為公款管理提供最佳保障。最大的政治就是公款管理，最好的政治就是管好公款。

　　◆底線法則1：法定授權，確立政府拿錢和花錢的合法性基礎

　　◆底線法則2：參與式分權決策，地方花錢的效果遠遠高于高層部門花錢的效果

　　◆底線法則3：TSA（國庫單-賬戶）和立法機關對資金動用的監(jiān)控，公款動用處于立法機關的有效監(jiān)控之下

　　【關鍵詞】公款管理 底線法則 治理能力 財政制度　　

    自十八屆三中全會《決定》頒布以來的一年半左右的時間里，高層在治理取向下推動的新一輪全面深化財稅改革的舉措，其范圍之廣、力度之大、密度之高，超過了新中國成立以來任何時期。這些旨在建立現(xiàn)代財政制度的改革努力，涵蓋了財政制度的所有六個基本板塊——稅收制度、預算制度、政府間財政體制、公共財務管理制度、財政績效管理制度和財政風險管理制度，而且每個板塊都包含了特定的改革舉措。如此雄心勃勃的改革，如果沒有條理分明的基本底線法則加以約束和引導，很容易迷失戰(zhàn)略方向，進而變異為碎片化的、勞而無功的官僚主義作業(yè)。

　　“不差錢的政府”和“花好錢的政府”之間存在巨大鴻溝，亟需妥善管理公款

　　為識別和確認基本的底線機制，需要認識到現(xiàn)代財政制度的基本功能——約束和引導公共部門妥善管理公款，也就是納稅人的“錢袋子”。公共部門的核心角色是立法機關、政府（行政部門）、預算單位，以及政府擁有和控制的其他機構和實體。公共部門的典型特征是向公民交付非商業(yè)化的公共服務，這使其與商業(yè)組織和個人區(qū)分開來。

　　與其他國家相比，中國的公共部門掌管著世界規(guī)模最大的公共資源，其中最重要和最核心的部分就是貨幣形態(tài)的公款。公款是所有公共組織可以定期合法地從預算中獲得的公共資源。2015年政府預算報告顯示，五級政府在四本預算（一般公共預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本預算）中的開支規(guī)模超過26萬億元，比2014年增加2萬多億元，占GDP的比例超過1/3，而且仍快速增長。

　　與20年前相比，中國公共支出規(guī)模擴大了50多倍。自1996年開始扭轉“兩個比重持續(xù)下降”趨勢后，在經濟高速增長的背景下，五級政府作為一個整體，已經悄無聲息地完成了從貧困政府到富裕政府的歷史性轉變。如今，整體上看，中國政府在世界各大國中已然成為唯一“不差錢”的政府。大規(guī)模的財政超收、節(jié)余困擾于“龐大的財政資金存量”，亦可佐證。

　　但是，在“不差錢的政府”和“花好錢的政府”之間存在巨大鴻溝。某些局部性腐敗依然觸目驚心。審計署每年披露的審計報告揭露的公款管理中存在種種漏洞，給人們留下了深刻印象。貧富差異、環(huán)境災難、地區(qū)差距和其他種種棘手的難題顯示，政府治理能力和公款管理能力完全不成比例。中國當代治理改革面對的最深刻的一個挑戰(zhàn)是：如何把資源實力有效地轉變?yōu)橹卫砟芰?。沒有這種轉變，富裕政府便是治理上的低能兒。

　　與其他國家相比，中國更像是一個“講政治”的國度。但我們的政治觀很少與公款掛鉤，基本上缺失了公款管理的話語。如果要將務虛的政治轉換為務實的政治，將公款管理融入政治話語就是必不可少并且極為重要的議題。一切的政治，如果離開了公款管理，皆為務虛的政治；而務虛的政治既不能有效應對公共價值觀建設問題，也不能有效應對經濟發(fā)展問題

　　在我看來，最大的政治就是公款管理，最好的政治就是管好公款。如果連公款這一最重要、最核心的公共資源也管不好，又如何能夠指望通過政治程序來管理好其他公共資源？又如何能夠指望通過政治切實地解決發(fā)展問題和價值觀建設問題？如果這些問題不能解決，又如何指望在政府與人民之間、國家與社會之間、中央和地方之間以及強勢群體和弱勢群體之間，建立起健全的、和諧共處的關系？如果這些根本的關系處于緊張狀態(tài)，我們的體制又如何能夠在最基本的層次正常運轉

　　衡量國家和政府治理能力最顯著的標志就是公款管理能力，這些能力受到一組基本的公共價值觀的約束和引導。新一輪全面深化改革的主旨，就是將這組價值觀融入現(xiàn)代財政制度建構中。唯有如此，現(xiàn)代財政制度才能為公款管理提供最佳保障

我將這組基本的公共價值觀高度濃縮為三條底線法則：法定授權、分權決策和動用監(jiān)控，后者指公款的動用必須處于立法機關的有效監(jiān)控之下。這些底線機制構成財政社會集體（公共生活）的基本準則。背離這些準則的社會必將出現(xiàn)治理上的退化和變異，導致在體制的基本層次上無法正常運作。

底線法則1：法定授權，確立政府拿錢和花錢的合法性基礎

　　在民主治理的背景下，公款管理面對的首要問題是：政府拿錢和花錢的合法性基礎究竟是什么？法定授權就是為此確立的底線法則。

　　對于任何政府而言，拿錢和花錢的權力——財政權力的兩個維度——都是其政治權力的核心和基石。沒有資源支撐的政治權力無法想象。沒有任何政府能夠不依賴財政權力而運作。在市場經濟中，支配經濟資源配置的基本機制是市場機制；財政資源的配置則截然不同，政治機制才是基本的支配性機制。

　　中國的現(xiàn)行憲法在人民主權的原則之下，實際上采納了“政府合法財政權力來自人民授予”的基本政治立場。這可從憲法規(guī)定政府預決算必須得到人大批準、全國人大系國家最高權力機關的表述中，得到清晰明了的印證。據此，政府“原本沒有”拿錢和花錢的合法權威，只是因為人民通過其人大代表制定法律和批準預算，政府才擁有了合法拿錢和花錢的權威。而且，這些合法權威唯一來自本級人民代表大會的授予；另一方面，如果涉及公款的事項沒有得到人大審批和批準，政府財政權威的合法性就要被質疑。

　　2014年8月31日通過、自2015年開始實施的新《預算法》有關“預算法定”的條款，與此一脈相承。第13條規(guī)定非經法定程序不得調整預算和不得開支，第36條規(guī)定所有收入全部納入預算，第55條規(guī)定各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標，不得截留、占用或者挪用預算收入，第57條規(guī)定公款支出必須遵循預算，第70條關于預算調整須遵循法定程序，實際上確立了預算法定的基本原則，并將政府課稅置于該原則的約束之下。

　　民主治理的首要原則是：政府不能從公民和企業(yè)那里拿走任何錢財，也不能實施任何支出，除非得到代表公民的立法機關明確和正式的批準。各級人大批準的年度預算本身就是一部法律，不僅約束政府開支，也約束政府課稅：可以收多少、何時收取以及來自哪些稅種。法定授權就是對這一基本治理原則的高度概括。

　　在大社會中，人民沒有辦法親自管理公款。他們必須通過政治契約——預算就是“活的政治契約”——將管理公款的合法權力授予政府。為防范被授予和未被明確授予的財政權力的濫用，人民在通過其代表將財政權力授予政府的同時，也一并將責任授予政府，形成“以責任制約權力”的基本政治制度框架，并與“以權力制約權力”（權力分立與制衡）的西方政治理念區(qū)別開來。十八屆三中全會《決定》強調“一府兩院對人大負責”，也明確體現(xiàn)了中國特色式的政治問責安排。我以為，“法定授權”和“以責任制約權力”鮮明地反映了中國現(xiàn)行基本政治體制的合理性：既有深厚的本土政治文化資源的滋養(yǎng)和支撐，又與現(xiàn)代民主和法治的基本精神接軌。

　　正因為如此，法定授權才最有資格成為現(xiàn)代財政制度建構的首要法則。學界和改革者的使命，就在于對法定授權法則作出最佳和可行的闡釋，使其成為現(xiàn)代財政制度建構和公款管理的精神指引和主流話語。缺失了這一話語，現(xiàn)代財政制度只能建立在沙丘之上，失去靈魂和方向，變異為純粹的“工具性建構”——管理取向的改革話語就是如此。

　　法定授權包含現(xiàn)代民主治理中一系列博大精深的基本價值觀。這些價值觀集中體現(xiàn)為良治的五項基本原則：授權、受托責任（問責）、透明、預見和參與（公民表達和政府回應）。民主治理要求政府合法權力的基礎來自人民的授權。授予政府的巨大權力和那些“授權清單”中沒有言明的自由裁量權，使政治家和官員獲得了濫用權力榨取租金的廣泛機會。為防范權力濫用的風險，作為代理人的政府必須“對拿錢和花錢負責”——受托責任的基本含義就是代理人對出資人（委托人）承擔合規(guī)和績效的雙重責任。問責雖然極其重要，但建立起真正有效的問責安排并非易事。作為救濟和促進機制，公共賬目的充分披露（透明）就變得特別重要。預見（法律的清晰和事前公開）和參與也是促進問責的強有力機制。

　　只要將現(xiàn)代財政制度建構置于治理取向之下，那么，良治的上述五項基本原則就必須被確認和遵循，并使其制度化。這是“管理改革”指向的工具性建構所無法包容的公共價值觀——由法定授權法則所確認和拓展的公共價值觀。

　　法定授權法則創(chuàng)設了新一輪財稅改革的巨大空間，并至少隱含了四個核心的改革命題：

　　一是人大的代表性、專業(yè)化和職業(yè)化。只有真正代表最廣大納稅人的根本利益，只有成為通曉預算問題（和其財政問題）的專家，只有從兼職變成專職，人大通過法律和預算程序實施的法定授權，才可能不至于流于形式。授權的空心化和形式化（橡皮圖章）是一個由來已久的問題。如果沒有從這三個方面對人大體制作深度改革，新《預算法》將很難產生實質成果。法定授權法則直接觸及了改革人大體制中積淀已久的深層次問題。只有鎖定代表性、專業(yè)化和職業(yè)化的改革，人大作為立法機關的角色和職能才能真實被激活。流行的話語是：“加強人大監(jiān)督”。這話沒錯，但太片面了。很少有人意識到，人大作為監(jiān)督者的角色，是立法機關在公共預算與財務管理中扮演的三個基本角色中的最后一個。這三個角色是：代表者、授權者和監(jiān)督者。

　　二是預算的全面性。法定授權的基本要求是全面性：涉及公款的一切事項必須向立法機關申報、經立法機關審查并在預算和財務報告中充分披露。“納入預算”說詞很少被如此明確地表述。在這里，最重要的是遵從法定的申報程序：沒有向人大申報的公款和公款資助的事項，就是對預算全面性的破壞。“全口徑預算”的說詞將法定授權矮化為“統(tǒng)計（或會計）口徑”，深具誤導性。治理安排的最低要求是：公款必須向立法機關申報，經其審查和批準。這是基本的底線。沒有向立法機關申報的公款和公款資助的活動，等于將政府活動置于“黑箱”之下，脫離公民、立法機關和其他監(jiān)督機構的監(jiān)管。這是粗暴踐踏治理底線的行徑——其合法性須立即被質疑。在現(xiàn)實中，違反法定授權的全面性的現(xiàn)象依然比比皆是。停車費和其他收入、政府債務、或有負債等“納入預算”還剛剛起步。

　　三是預算規(guī)制的地位。預算法和其他部門法律，如《農業(yè)法》、《科技法》等的沖突由來已久。實踐中面臨的問題是：公款管理和預算安排“聽誰的”這里的根本問題一直沒有被提出來。財政授權應由財務法案還是非財務法案提出？法律有兩種：財務法案和非財務法案?！掇r業(yè)法》等部門法律屬于典型的非財務法案，預算法以及立法機關每年批準通過的年度預算報告，則為典型的財務法案。中國現(xiàn)行法律體制和財政制度的一個內傷是：對財務法案和非財務法案的功能的區(qū)分很不充分。由此導致的直接后果是“法定支出”與預算法的沖突。新《預算法》回避了這個問題，但在實踐中又如何回避得了？如果不能確立預算規(guī)制（預算法和作為法律文件的年度預算報告）在財政規(guī)制中的最高地位，如果不能確認非財務法案、不能代替財務法案的財務授權功能，那么，這個問題將無法得到解決。這也是由法定授權這一底線法則引出的重大改革命題。

　　四是基于支出周期的政府預算會計。“錢”和“收支”是全然不同的概念。人大審查、批準和監(jiān)督預算，與人大擁有逐筆、全程和實時監(jiān)控公款與賬目的能力，完全是兩個截然不同的問題。中國現(xiàn)行體制將實質性的“真金白銀”的權力高度集權式地置于行政控制之下，人大則在審查、批準、監(jiān)督“財政收支”的表述下，幾乎完全失去了全程、逐筆、實時跟蹤公款流動和會計記錄的能力。這是形成“橡皮圖章”的主要標志。新一屆政府提出了會計改革的藍圖——權責會計和權責基礎的財務報告?？上?，權責會計與現(xiàn)金會計都不能解決一個根本問題：以法定授權為起點，對公共資金進行逐筆、全程和實時記錄。各級人大完全沒有這個能力。但從技術層面講，這完全不是問題。由此需要設問：究竟是什么原因讓政府會計改革沒有鎖定最重要的命題——建立基于支出周期、真正意義上的全面預算會計？

底線法則2：參與式分權決策，地方花錢的效果遠遠高于高層部門花錢的效果

　　在多級政府結構下，決策權必須被合理地配置到各級政府中。只要具備一些最基本的條件，地方（尤其是基層）花錢的效果遠遠高于高層部門花錢的效果。最貼近民眾的那一級政府的開支，效益最佳。理由很簡單：自己花錢，比由別人替自己花錢要好得多，腐敗的機會也少得多?；谶@一理念確立的底線法則就是參與式分權決策，其要點是：舉凡地方事務，部門決策不能取代地方的自主決策，否則，其顯性和隱性代價將高得難以承受。

　　現(xiàn)行公款決策權分配體制的一個大軟肋是：等級式部門決策取代和壓制地方決策——?？铙w制最為明顯。這種體制在行政管理上有很多便利，也與部門和機構對權力和利益的訴求高度契合。但其弱點顯而易見：制定政策的部門官員即便擁有足夠的專業(yè)知識和服務人民的足夠意愿，他們也沒有什么好辦法實時獲取千差萬別且動態(tài)變化的“地方信息”，更不用說對這些信息加以妥善利用了。對于中國這樣一個地區(qū)差異非常大的大國而言，尤其如此。

　　信息是決策的基本前提。沒有信息的決策是盲目的決策，盲目的決策勢必招致失敗和惡果（最終轉嫁給全體納稅人）。對于多數補貼政策的制定而言，時空信息比科學信息重要得多。時空信息指分散性的、差異化和不斷變化的“地方具體情況”，科學信息是政策制定者腦袋中儲藏并具應用潛力的專業(yè)知識。即使政策制定者的專業(yè)知識無須質疑，也有必要質疑他們充分獲取和恰當應用時空信息的能力和意愿。在反思和檢討政策制定時，部門和官員的實踐經驗與組織能力亦置于被質疑的地位，因為這兩個因素與專業(yè)知識形成了“素質”的三個核心要素。有理由相信，成功的政策對制定者的素質要求遠高于對執(zhí)行者的素質要求。

　　在部門主導地方事務的決策體制下，政策制定者最典型的行為取向就是“一刀切”，因為這樣可使其免受時空信息的束縛。因地制宜、因時制宜、群眾路線（從群眾中來到群眾中去）、實事求是都可為之讓路。一刀切也是掩飾管理能力不足的理想方法，而且還有助于將自己從煩人的工作量中解脫出來。至于一刀切的代價，有幾人真正關注過和在乎過？這些代價雖然巨大且不斷增長，但畢竟隱蔽、長遠且分散。比如，很少有人這樣設問：面對一刀切的政策，怎么可能執(zhí)行良好？

　　補貼決策和管理體制的不良已經發(fā)展到相當嚴重的地步。審計署的審計報告披露了許多腐敗、尋租和舞弊的案例。有理由相信，實際情況還要復雜得多。許多內幕和隱情仍不為人知。問題不在于腐敗、尋租和舞弊本身，而在于為何我們的決策和管理體制為居心不良者制造了那么多機會。整合補貼太有必要了。

　　權力易于腐敗，集中和缺乏必要制衡與監(jiān)管的部門財權與部門事權尤其如此?，F(xiàn)行體制下，部門（“條條”）集中了過多的、理應歸屬基層（“塊塊”）的財政權力——財務決策（撥款）權和非財務決策（事權）的權力，為部門腐敗和尋租創(chuàng)設了巨大空間，并造成嚴重浪費和決策失敗，地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃公共事務的能力幾乎被完全架空。

　　由參與式分權法則確認的核心改革命題如下：盡快消除部門“切塊撥款”體制；各部門全部移交基層和地方事務的決策權；各部門的職責限定于制定最低標準、政策指導和監(jiān)管，不再插手基層和地方事務的決策制定與執(zhí)行管理；建設自上而下的參與和監(jiān)管機制；所有針對基層和地方的轉移支付基于透明和公正的公式化分配。

底線法則3：TSA（國庫單-賬戶）和立法機關對資金動用的監(jiān)控，公款動用處于立法機關的有效監(jiān)控之下

　　授權安排雖然如此重要，但對于確保公款安全并不充分的。這就需要在政府現(xiàn)金管理系統(tǒng)中嵌入如下底線機制：所有公款必須存放于政府開設（持有）在央行的TSA，其他財政賬戶原則上必須是零余額賬戶；公款動用與政府銀行賬戶處于立法機關的有效監(jiān)控之下。

　　國庫改革（2001年開始全面啟動）前，中國實行高度分散化的國庫管理體制，導致政府現(xiàn)金余額和銀行賬戶的高度分散化。在缺乏集中性會計記錄的情況下①，支出機構通過這些賬戶自行辦理向供應商的支付，核心部門無法實時追蹤相關信息來確保對公款的有效監(jiān)控。高度分散化的體制，特別是政府銀行賬目的分散化，為許多威脅公款安全的行為提供了大量機會 。

　　基于公款安全性、良好現(xiàn)金管理和支持央行貨幣政策運作的考慮，TSA必須設置于中央銀行并由央行負責日常管理。②各級政府通過惟一的TSA來處理公款的流動和管理政府現(xiàn)金余額，將為立法機關和其他核心部門監(jiān)控公款的安全性提供最大的便利，這在高度分散化的原體制下是無法想象的。不僅如此，TSA安排也為追求更為高端的（績效）目標“以剩余現(xiàn)金投資為核心的政府現(xiàn)金管理”創(chuàng)造了前提條件?？梢院侠眍A期，隨著各級政府（尤其是中央政府）TSA上因各種原因閑置的現(xiàn)金余額規(guī)模越來越大，績效導向的現(xiàn)金管理問題將越來越受關注，但在著手推進這項改革之前，仍有許多基礎性問題需要解決。

　　即使授權和TSA安排是有效的，威脅公款安全的機會仍難以被系統(tǒng)消除。關鍵問題在于：TSA上現(xiàn)金余額的動用權——極其重要但常被忽略的財政權力，公民究竟可以在多大程度上放心地交給政府行政部門自由裁量？甚至免于定期（向立法機關和公眾）披露與報告？

　　答案是否定的，除非TSA上的資金動用處于立法機關的有效監(jiān)控之下。在立法機關缺乏這種能力時，事前的法定授權與最終結果之間的鴻溝將難以填平，而立法機關也不可避免地淪為橡皮圖章。

　　由該項底線法則引出的核心改革命題如下：取消新《預算法》的“霸王條款”（第五十九條）：“各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人都無權凍結、動用國庫庫款或者以其他方式支配已入國庫的庫款。”取消無法律依據的財政專戶；財政部門與央行每月定期向本級人大報告所有政府銀行賬戶余額與資金流入流出情況；在各級人大中建立可實時追蹤全部銀行賬戶及其資金動用的信息系統(tǒng)；定期審計政府銀行賬戶（包括財政專戶）的設置與管理情況；央行國庫根據財政部門簽發(fā)的支付令及時辦理庫款支付；財政部門根據人大授權調度公款和簽發(fā)支付令；行政部門不得享有公款的支配權（此項權力應歸屬立法機關）；財政部門與央行共同運作剩余現(xiàn)金余額（共同組織招投標）。

　　【注釋】

　　①中國的支出機構在行政單位會計制度和事業(yè)單位會計制度下，自行記錄其財政交易和事項（例如工資支付和采購），總預算會計并不記錄發(fā)生在機構層面的所有財政交易和事項。

　　②TSA設置于央行而不是商業(yè)銀行的兩個主要原因：公款的安全性與支持貨幣政策運作。中央銀行作為壟斷貨幣發(fā)行的權力機關，并不對外從事盈利性的貸款和其他商業(yè)性金融活動，最有條件確保政府現(xiàn)金存款的安全，而商業(yè)銀行遭受風險損失的可能性要高得多。此外，通過對TSA現(xiàn)金余額的追蹤與監(jiān)控，中央銀行可獲得一個強有力的工具來緩沖政府的財政活動引起的過度的銀根松緊和貨幣供應量波動。

（來源：中國社科網，作者系中央財經大學財經研究院院長、教授、博導，中央財經大學政府預算研究中心主任，北京財經研究基地首席專家）