在社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧

張玉

　　國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程，體現(xiàn)為由單一的行政治理，走向行政治理與社會(huì)治理協(xié)同發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一的自然演進(jìn)歷程。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的任務(wù)是：緊緊圍繞更好保障和改善民生，以促進(jìn)社會(huì)公平正義；通過(guò)深化社會(huì)體制改革，完善收入分配制度，以促進(jìn)全民共享改革成果、實(shí)現(xiàn)共同富裕；通過(guò)對(duì)貧困戶和貧困村的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)扶貧、精準(zhǔn)脫貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。將精準(zhǔn)扶貧納入國(guó)家治理能力建設(shè)的社會(huì)治理之中，不僅對(duì)扶貧實(shí)踐具有制度指導(dǎo)的價(jià)值意義，而且是扶貧政策在對(duì)象群體確定和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)政策上的漸進(jìn)完善和精準(zhǔn)化努力。

　　縱觀中國(guó)扶貧治理的發(fā)展歷程，經(jīng)由“救濟(jì)式扶貧治理”“開(kāi)發(fā)式扶貧治理”“參與式扶貧治理”的歷史演進(jìn)，取得了巨大的成就。肇始于新中國(guó)成立初期的“救濟(jì)式扶貧”，以解決貧困群體的物質(zhì)貧困為目標(biāo)，其治理機(jī)制重在從物質(zhì)援助的制度輸入上，對(duì)貧困群體實(shí)施確保其基本生活的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)。然而，由于貧困的形成，不只是表征為經(jīng)濟(jì)生活的物質(zhì)貧困，還包括無(wú)法獲得最低需要的能力貧困和區(qū)域資源供給乏力的有用性貧困。因而，從確保貧困人口能力素質(zhì)再生產(chǎn)和提升區(qū)域資源供給質(zhì)量的治理視角，自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)政府將扶貧治理模式的適時(shí)創(chuàng)新定位為：以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，人力資本投資為主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)式扶貧模式；以社會(huì)再分配為基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為主導(dǎo)的參與式扶貧模式。其治理模式變遷的價(jià)值彰顯，體現(xiàn)為從個(gè)體能力和區(qū)域貧困的經(jīng)濟(jì)視角，將外在的物質(zhì)輸入治理，轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的能力開(kāi)發(fā)治理，包括貧困人口的能力開(kāi)發(fā)和貧困區(qū)域的資源開(kāi)發(fā)。正是經(jīng)由三大扶貧治理模式的歷史演進(jìn)和制度安排，使得7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，貧困發(fā)生率從20世紀(jì)80年代的80%以上，下降到2014年的7.2%。

　　進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，漸次取代單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)時(shí)，人們對(duì)于貧困內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，也從個(gè)體主義的經(jīng)濟(jì)貧困、能力貧困拓展到社會(huì)結(jié)構(gòu)層面的權(quán)利貧困領(lǐng)域。關(guān)于扶貧治理工具的政策選擇，亦轉(zhuǎn)移為以政府為主導(dǎo)，通過(guò)公共財(cái)政的再分配功能，改變社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)貧困人口發(fā)展的制約因素，促進(jìn)人們選擇環(huán)境的改善和提供均等的發(fā)展機(jī)會(huì)，以確保窮人的權(quán)利平等。這一認(rèn)識(shí)水平的提升，表明人類關(guān)于貧困的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)，正由“個(gè)體主義”的經(jīng)濟(jì)、能力、資源貧困，轉(zhuǎn)向從社會(huì)體制的歷史變遷之中解決“缺少發(fā)展能力、促進(jìn)權(quán)利均等和構(gòu)建城鄉(xiāng)融入”的結(jié)構(gòu)性貧困。它同時(shí)也表明，關(guān)于扶貧治理模式的創(chuàng)新，已從單一的經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，擴(kuò)展到更為豐富的社會(huì)治理領(lǐng)域。以社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，成為轉(zhuǎn)型中國(guó)促進(jìn)權(quán)利均等與社會(huì)公平、提升民生質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)最后7000萬(wàn)貧困群體徹底脫貧的必經(jīng)路徑。

　　第一，在社會(huì)治理中，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，體現(xiàn)了扶貧治理結(jié)構(gòu)是物質(zhì)救濟(jì)與制度保障的有機(jī)統(tǒng)一。既有的扶貧模式，從以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)物質(zhì)財(cái)富總量增長(zhǎng)的視角，經(jīng)由資金資本注入和人力資本提升的雙重驅(qū)動(dòng)，整合貧困地區(qū)的區(qū)域資源和區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)貧困人口和貧困區(qū)域的雙重脫貧。但是，由于缺乏社會(huì)保障制度的配套介入，致使少數(shù)喪失勞動(dòng)能力的人口和因病致貧的家庭，陷入貧困累積的“因果循環(huán)”之中。社會(huì)治理取向的精準(zhǔn)扶貧，在強(qiáng)調(diào)以物質(zhì)財(cái)富的增量解決貧困“面”的普適性問(wèn)題的同時(shí)，亦強(qiáng)調(diào)以社會(huì)保障制度，去精準(zhǔn)兜底“點(diǎn)”上的貧困人口，確保到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口享有義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全保障。

      第二，在社會(huì)治理中，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，體現(xiàn)了扶貧治理主體是黨的領(lǐng)導(dǎo)與多元參與的有機(jī)統(tǒng)一。既有的扶貧模式，以行政一元救濟(jì)的科層制管理為主體，以資金投入、技術(shù)輸入和人力資本提升作為制度化工具，通過(guò)“自上而下”的政策落實(shí)和社會(huì)動(dòng)員，解決貧困人口的脫貧問(wèn)題。行政治理中單一化主體的“任務(wù)型”推進(jìn)，決定其精準(zhǔn)識(shí)別的模糊性和精準(zhǔn)管理的有限性；社會(huì)治理取向的精準(zhǔn)扶貧，將關(guān)注民生和強(qiáng)化貧困區(qū)域的公共服務(wù)功能合為一體，將貧困人口“需求表達(dá)——利益滿足——公共服務(wù)供給”融入“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同”的治理框架之中。其中，黨委領(lǐng)導(dǎo)表征為整合多元社會(huì)力量，凝練精準(zhǔn)扶貧共識(shí)，提升精準(zhǔn)扶貧責(zé)任；政府主導(dǎo)表征為合理配置扶貧資金、資源和人力，提高扶貧滿意度；社會(huì)協(xié)同表征為，通過(guò)社會(huì)多元主體的協(xié)同參與，增進(jìn)扶貧治理的開(kāi)放性，從而形成集扶貧治理和區(qū)域發(fā)展為一體的黨和政府與社會(huì)和諧統(tǒng)一的互動(dòng)渠道。這一通道不僅為黨的基層組織直接嵌入扶貧事務(wù)之中，構(gòu)建了實(shí)踐性支撐，而且為基層黨組織向貧困社區(qū)的制度化融入，提供了合法性依據(jù)；既增進(jìn)了黨執(zhí)政的社會(huì)性質(zhì)和意義，又確保了扶貧質(zhì)量的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

　　第三，在社會(huì)治理中，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，體現(xiàn)了扶貧治理對(duì)象是權(quán)利自救與奉獻(xiàn)社會(huì)的有機(jī)統(tǒng)一。既有的扶貧模式，將扶貧治理對(duì)象作為被動(dòng)的游離于社會(huì)之外的“可憐人”，是政府和社會(huì)必須施予幫助的“弱勢(shì)群體”。因而，在幫扶貧困群體的同時(shí)，也將之置于正常的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)之外，產(chǎn)生無(wú)形的“社會(huì)排斥”現(xiàn)象。社會(huì)治理取向的精準(zhǔn)扶貧，不僅呼吁高質(zhì)量的、以構(gòu)建社會(huì)融入為目標(biāo)的扶貧工作機(jī)制，而且強(qiáng)調(diào)對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施集體認(rèn)同和自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)代培育。窮人不僅追求自身生存與發(fā)展的權(quán)利，而且也是社會(huì)整體的一分子。在提升自身生存能力的同時(shí)，也能平等奉獻(xiàn)社會(huì)，增進(jìn)公共利益。

　  （文章來(lái)源：2016年05月09日  《光明日?qǐng)?bào)》   作者系廣東省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特約研究員、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)）