構(gòu)建農(nóng)民工公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制

紀(jì)江明

改革開放30多年來，以農(nóng)民工為主體的人口流動(dòng)成為我國最顯著的人口現(xiàn)象。億萬進(jìn)城農(nóng)民工，已經(jīng)脫離了農(nóng)村的公共服務(wù)和管理體系，對(duì)融入流入地城市的需求強(qiáng)烈，渴望能和市民一樣享受到均等的公共服務(wù)。但他們的需求往往難以得到回應(yīng)或匹配，這形成了社會(huì)管理和公共服務(wù)的真空地帶，正成為社會(huì)發(fā)展的潛在隱患。

國家“十三五”規(guī)劃綱要提出，到2020年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到45%，比2015年的39.9%提高5.1個(gè)百分點(diǎn)。其中，要優(yōu)先解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上、舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新生代農(nóng)民工的落戶問題。農(nóng)民工市民化的過程，實(shí)質(zhì)上是基本公共服務(wù)均等化的過程，更是基本公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)耦合的過程。因此，有必要構(gòu)建公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

農(nóng)民工市民化關(guān)鍵在于基本公共服務(wù)均等

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國的城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距也隨之不斷擴(kuò)大，這構(gòu)成了推動(dòng)人口流動(dòng)的巨大動(dòng)力，每年由農(nóng)村流入城市的農(nóng)民工隊(duì)伍不斷壯大，但他們很難轉(zhuǎn)化為市民，不得不成為“邊緣人”。

以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口能否市民化，其核心問題是能否與城市戶籍人口享受均等的基本公共服務(wù)。一方面，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)民工產(chǎn)生巨大需求；另一方面，農(nóng)民工對(duì)城市生活的基本公共服務(wù)待遇也有相應(yīng)需求。雖然，經(jīng)過自發(fā)性的長時(shí)期集聚，農(nóng)民工群體中有相當(dāng)一部分已經(jīng)成為事實(shí)上的城市常住居民，但很多城市在作總體規(guī)劃的時(shí)候，是按照城市戶籍人口配置公共服務(wù)設(shè)施的，包括醫(yī)院、學(xué)校等，而不是按照常住人口來配置，致使農(nóng)民工群體無法獲得合法的城市居民身份，被排斥在城市福利和公共服務(wù)體系之外。例如在社會(huì)保障方面，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)制度也向正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工開放，但由于種種原因，除參加工傷保險(xiǎn)比例略高外，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)的比例較低，使其面臨著“病無所醫(yī)、貧無所助、老無所養(yǎng)”等問題，已日益深刻地影響著農(nóng)民工的市民化意愿及其市民化進(jìn)程。

構(gòu)建公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制

當(dāng)前，為推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，應(yīng)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為抓手，以系統(tǒng)耦合理念為基礎(chǔ)，推進(jìn)供需結(jié)構(gòu)平衡，矯正要素配置扭曲，提高供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高供給的質(zhì)量和有效性。

構(gòu)建面向農(nóng)民工市民化的公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制，就是將公共服務(wù)的供給子系統(tǒng)、需求子系統(tǒng)中相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互協(xié)作的各種要素聯(lián)結(jié)起來、耦合起來，形成系統(tǒng)協(xié)同演化與發(fā)展的大系統(tǒng)。該系統(tǒng)具有如下特點(diǎn)：首先，打破原有子系統(tǒng)之間的條塊分割，同時(shí)打破系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)主體原有的各自獨(dú)立的運(yùn)作模式，將各個(gè)主體的功能結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制加以有效耦合形成一個(gè)有機(jī)整體；其次，突出子系統(tǒng)及各要素之間的“耦合”關(guān)系，重在提升公共服務(wù)供給、需求耦合后的結(jié)構(gòu)與功能，產(chǎn)生“1+1>2”的效果，而非各個(gè)子系統(tǒng)之間簡單的疊加；再次，該系統(tǒng)包含的供給、需求等參數(shù)具有明顯的動(dòng)態(tài)性特征，隨時(shí)間而變化，系統(tǒng)中各要素之間的關(guān)聯(lián)呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)的協(xié)同關(guān)系。通過動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制不斷協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的最佳效應(yīng)。

以農(nóng)民工子女義務(wù)教育為例，義務(wù)教育公共服務(wù)系統(tǒng)包括義務(wù)教育供給子系統(tǒng)和義務(wù)教育需求子系統(tǒng)。其中，義務(wù)教育供給子系統(tǒng)包括供給主體、供給內(nèi)容（如教育經(jīng)費(fèi)、師資、教育制度、教育技術(shù)）、供給模式等；義務(wù)教育需求子系統(tǒng)包括需求主體、需求特征、需求層次、需求彈性等。義務(wù)教育供給子系統(tǒng)與義務(wù)教育需求子系統(tǒng)，通過系統(tǒng)內(nèi)部的有機(jī)結(jié)合以及相互作用，形成一個(gè)有機(jī)整體，便于協(xié)調(diào)供給與需求之間的矛盾，使之達(dá)到協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。

構(gòu)建公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制的對(duì)策措施

國家“十三五”規(guī)劃綱要指出：“堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心……統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，健全常住人口市民化激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)更多人口融入城鎮(zhèn)。” 為了實(shí)現(xiàn)面向農(nóng)民工市民化的公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)耦合機(jī)制，應(yīng)采取以下對(duì)策措施。

首先，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和有效供給的合力，比如建立基本公共服務(wù)均等化委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議制度，推動(dòng)建立覆蓋全國人口的國家人口基礎(chǔ)信息庫。

其次，以地方政府有關(guān)部門為責(zé)任主體，采用社會(huì)科學(xué)調(diào)查研究方法設(shè)計(jì)信度和效度較高的問卷量表，對(duì)農(nóng)民工群體進(jìn)行調(diào)查，獲取其對(duì)基本公共服務(wù)的需求偏好信息，同時(shí)比較不同類型、不同層次農(nóng)民工群體的需求差異。

再次，在明確農(nóng)民工的需求偏好后，應(yīng)根據(jù)地方政府的財(cái)政能力，完善財(cái)政預(yù)算制度、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，還要整合各方資源，實(shí)施政府與社會(huì)、市場(chǎng)的協(xié)同供給，調(diào)整基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的有效匹配，使之達(dá)到良好的共振耦合狀態(tài)。

（文章來源：《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2017年01月18日第6版 作者單位：中共上海市委黨校發(fā)展研究院）