多舉措推進(jìn)養(yǎng)老保障體系改革

張 妍

  　當(dāng)前，我國(guó)已初步建立了多層次的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，但仍存在統(tǒng)籌層次低、保障水平弱、資金潛在缺口大、養(yǎng)老基金投資收益差等問題。按照十八屆三中全會(huì)確定的關(guān)于養(yǎng)老保障改革的基本原則——“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，堅(jiān)持精算平衡原則”，筆者認(rèn)為，“十三五”時(shí)期，我國(guó)養(yǎng)老保障體系改革與發(fā)展應(yīng)從以下6個(gè)方面重點(diǎn)推進(jìn)。

　　加快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌水平。長(zhǎng)期以來(lái)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低是我國(guó)養(yǎng)老保障體系的一個(gè)重要不足。目前，我國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分建立的統(tǒng)籌賬戶實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，統(tǒng)籌賬戶歸集到各省市，由相應(yīng)地方機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理。統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金的公平性、流動(dòng)性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，各地區(qū)之間統(tǒng)籌賬戶無(wú)法進(jìn)行橫向調(diào)劑。對(duì)繳費(fèi)企業(yè)而言，各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率差異較大，造成企業(yè)負(fù)擔(dān)不同，不利于地區(qū)間企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低的主要原因是各地區(qū)養(yǎng)老金收支狀況差異較大，如2015年，陜西、青海、河北、黑龍江、吉林、遼寧6省養(yǎng)老金當(dāng)期收不抵支，廣東、北京、上海等外來(lái)人口較多的地區(qū)養(yǎng)老金十分充裕。這一狀況并不能說(shuō)明廣東等地區(qū)養(yǎng)老金投資收益高，而是這些地區(qū)享受了人口凈流出地區(qū)的人口紅利。因此，制定統(tǒng)籌改革方案應(yīng)采取循序漸進(jìn)的方式，調(diào)控資金充裕地區(qū)退休金增速不低于全國(guó)平均水平，養(yǎng)老金缺口未來(lái)將由全國(guó)社?；鸷椭醒胴?cái)政統(tǒng)一兜底，從而打消發(fā)達(dá)地區(qū)參與全國(guó)統(tǒng)籌的顧慮。

　　加快推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌”改革。機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行的“雙軌制”退休金制度，已造成財(cái)政不堪重負(fù)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接困難等問題。2015 年，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，提出針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、養(yǎng)老金計(jì)收等內(nèi)容做出了詳細(xì)規(guī)定。此次改革制定的“前后待遇的銜接政策”，總原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，確保了改革的平穩(wěn)推進(jìn)。然而，對(duì)處于過渡狀態(tài)的“中人”的安排還存在一些未解決的問題，包括職工未繳納的個(gè)人賬戶部分如何填補(bǔ)、“過渡性養(yǎng)老金”以什么原則發(fā)放等，還有待進(jìn)一步的改革細(xì)則出臺(tái)。

　　制定并開始啟動(dòng)延長(zhǎng)退休年齡政策體系。我國(guó)老齡化趨勢(shì)最大的特點(diǎn)是“未富先老”和老齡人口供養(yǎng)比急劇下降。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保障體系的可持續(xù)性正在陷入困境，黑龍江、遼寧、吉林、重慶等9個(gè)省/市的養(yǎng)老金供養(yǎng)比已降為2:1，顯著低于保障現(xiàn)收現(xiàn)付制度良好運(yùn)行的3:1或4:1的供養(yǎng)比標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)對(duì)老齡化引發(fā)的養(yǎng)老保險(xiǎn)危機(jī)，一方面需建立和完善多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；另一方面，延長(zhǎng)退休年齡將成為一種必然選擇。目前，我國(guó)男性60歲、女性55歲的退休年齡在全球范圍內(nèi)都較低，歐洲、北美、大洋洲的大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)將男性退休年齡提高到63—65歲，拉美、非洲等一些發(fā)展中國(guó)家，退休年齡也都在61—63歲。十八屆三中全會(huì)已提出要研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡的政策，“十三五”時(shí)期應(yīng)加快制定實(shí)施方案，同時(shí)加大宣傳力度，給予社會(huì)充分的心理預(yù)期和思想準(zhǔn)備。

　　制定個(gè)人所得稅抵扣政策，支持居民增加個(gè)人賬戶資金，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶的現(xiàn)收現(xiàn)付制向名義賬戶轉(zhuǎn)型。僅僅依賴基礎(chǔ)賬戶已難以保證居民退休后生活水平不下降，因此應(yīng)制定個(gè)人所得稅抵扣政策，加大養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的抵扣力度，提高居民充實(shí)個(gè)人賬戶繳費(fèi)的積極性。同時(shí)，統(tǒng)籌賬戶現(xiàn)收現(xiàn)付制還應(yīng)向名義賬戶制轉(zhuǎn)型。名義賬戶制實(shí)際上是“名義繳費(fèi)確定型”，其實(shí)質(zhì)是融資方式上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，在給付方式上采取繳費(fèi)確定型，即進(jìn)入個(gè)人賬戶的資金用于支付當(dāng)前退休一代的養(yǎng)老金，而個(gè)人賬戶中并無(wú)實(shí)際資產(chǎn)的積累，僅對(duì)個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行記賬，把繳費(fèi)和收益都計(jì)入賬戶，作為未來(lái)發(fā)放養(yǎng)老金的依據(jù)。名義賬戶制與統(tǒng)籌賬戶實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制相比有兩方面優(yōu)勢(shì)：一是收益率較高，名義賬戶制的收益率會(huì)綜合考慮工資增長(zhǎng)、人口增長(zhǎng)率等因素，相當(dāng)于將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的成果計(jì)入個(gè)人賬戶中，將對(duì)參保人形成更大的激勵(lì)；二是名義賬戶制考慮了個(gè)人預(yù)期壽命、社會(huì)平均壽命、人口結(jié)構(gòu)變化、長(zhǎng)期工資增長(zhǎng)率等因素，具備更好的可持續(xù)性。

　　加強(qiáng)地方養(yǎng)老金投資管理統(tǒng)籌層次和專業(yè)化能力，提高基金投資收益。目前，我國(guó)養(yǎng)老金由各省分散管理，有些地區(qū)由省一級(jí)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，有些地區(qū)則由地級(jí)市、縣級(jí)市設(shè)立財(cái)政專戶管理，資金池分散。全國(guó)多達(dá)2000余個(gè)養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)，使得地方政府挪用養(yǎng)老金的情況屢見不鮮，監(jiān)管難度越來(lái)越大。更為重要的是，這些養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)投資團(tuán)隊(duì)，投資能力弱，只能投資銀行存款和國(guó)債，基金投資收益極低，長(zhǎng)期收益率僅在2%左右，低于CPI漲幅已成為一種常態(tài)。因此，養(yǎng)老金較富余的地區(qū)如廣東省于2014年委托全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)存資金1000億元。然而，這僅是個(gè)別省份與全國(guó)社保基金的合作，并未形成全國(guó)性的地方養(yǎng)老金統(tǒng)籌投資管理的政策方案。事實(shí)上，全國(guó)社?；鸬耐顿Y收益還是可圈可點(diǎn)的。據(jù)全國(guó)社?；鹋?，截至2014年末，基金累計(jì)投資收益額達(dá)5580億元，年均投資收益率8.36%，超過同期年均通貨膨脹率5.94個(gè)百分點(diǎn)。

　　增加養(yǎng)老金資金來(lái)源渠道。無(wú)論是延遲退休政策，還是提高養(yǎng)老金投資收益，都不能從根本上彌補(bǔ)養(yǎng)老金的巨大缺口。央行2015年的研究指出，到2030年我國(guó)養(yǎng)老金缺口將達(dá)4.1萬(wàn)億元，至2050年這一缺口將約為6.1萬(wàn)億元。當(dāng)前情況是，財(cái)政部披露2015年全國(guó)養(yǎng)老金缺口累計(jì)3000億元?？梢?，養(yǎng)老金長(zhǎng)期缺口越來(lái)越大已是必然趨勢(shì)。當(dāng)務(wù)之急是按照十八屆三中全會(huì)精神“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到百分之三十”來(lái)制定相關(guān)政策。在此，不僅涉及國(guó)有資本收益的劃轉(zhuǎn)，還需要擴(kuò)大國(guó)有資本股權(quán)的直接劃轉(zhuǎn)，特別是針對(duì)國(guó)有上市公司，應(yīng)盡早完成股權(quán)交割，由專業(yè)投資機(jī)構(gòu)在二級(jí)市場(chǎng)出售國(guó)有上市公司股票，實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)價(jià)值最大化，充實(shí)社?；鹳~戶。這一政策不僅適用于中央企業(yè)劃轉(zhuǎn)全國(guó)社?；?，還應(yīng)適用于地方國(guó)有企業(yè)股權(quán)和國(guó)有資本收益劃轉(zhuǎn)地方社?；鹳~戶，這也是彌補(bǔ)社保基金缺口的主要渠道。

?。ㄎ恼聛?lái)源：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2017年06月20日第4版   作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所）