《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》

鄭秉文 等
出版社：中國勞動社會保障出版社             出版日期：2019年4月

    本書主要內(nèi)容介紹：

    1.延長預(yù)測期并豐富了內(nèi)容 2018年1月，中國社科院世界社保研究中心發(fā)布了首部養(yǎng)老金精算報告，即《中國養(yǎng)老金精算報告2018-2022》。在歷時1年多的不斷完善和改進后，今年推出第二部養(yǎng)老金精算報告，即《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》。第二部養(yǎng)老金精算報告主要調(diào)整如下：一是將預(yù)測期從5年延長至30年；二是增加了分省10年的財務(wù)收支狀況；三是不僅配以“分析報告”，首次發(fā)布了“人口報告”和“運行報告”；四是編制發(fā)布了《中國養(yǎng)老金發(fā)展指數(shù)2018》，對各省養(yǎng)老金的充足性、可持續(xù)性、多層次等三個一級指標(biāo)和十二個二級指標(biāo)進行了深入分析和比較；五是發(fā)布了《企業(yè)年金集中度指數(shù)2018》，對全國企業(yè)年金的受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人的集中度指數(shù)進行了對比分析，旨在窺測年金市場的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢；最后，在“國際版塊”，不僅發(fā)布了“德國社會保險精算制度研究”，還發(fā)布了“國際社會保障協(xié)會”（ISSA）2016年版的《社會保障精算工作指南》。此次發(fā)布的第二部精算報告在寫作過程中始終得到了財政部社會保障司的指導(dǎo)，并由全國社?；鹄硎聲崩硎麻L王文靈先生做序。

    2.對降費至16%的養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)性趨勢進行了預(yù)測 2018年3月15日剛閉幕的“兩會”上，李克強總理在政府工作報告中宣布城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例各地可降至16%。在這種背景下，本報告對全國企業(yè)繳費率由19%降至16%以后的財務(wù)可持續(xù)性進行了預(yù)測，并假定個別省份從2022年開始每年提高0.5個百分點，最終統(tǒng)一到16%。同時，為了與基準(zhǔn)方案進行對比，本報告給出了三種情景分析：一是企業(yè)繳費率由目前大多數(shù)省份的19%降至18%，而低于18%的個別省份從2022年開始每年提高1個百分點，最終統(tǒng)一到18%；二是企業(yè)繳費率由目前大多數(shù)省份的19%降至14%，而個別省份的繳費率仍然保持現(xiàn)有的14%不變；三是全國企業(yè)繳費率由目前大多數(shù)省份的19%一步到位降至16%，而低于16%的個別省份從2022年開始每年提高0.5個百分點，最終統(tǒng)一到16%，與此同時，增加了延遲退休情景，即從2022年開始，女性工人退休年齡先每三年提高一歲，由目前的50歲提高到55歲后，然后男性和女性職工開始按照每三年一歲同步提高退休年齡，最終過渡到男性65歲和女性60歲的退休年齡。因此，本報告的全國精算結(jié)果部分將包括一個基準(zhǔn)方案和三個情景分析，而分省精算結(jié)果部分只提供基準(zhǔn)方案下的預(yù)測結(jié)果。 

    一、養(yǎng)老保險主要精算預(yù)測結(jié)果

    1.未來30年制度贍養(yǎng)率翻倍在企業(yè)繳費率為16%的情況下，根據(jù)制度內(nèi)參保人數(shù)、繳費人數(shù)和離退休人數(shù)可以得到兩個概念下的制度贍養(yǎng)率，即規(guī)定制度內(nèi)離退休人數(shù)與參保人數(shù)的比率為“參保贍養(yǎng)率”，制度內(nèi)離退休人數(shù)與繳費人數(shù)的比率為“繳費贍養(yǎng)率”。預(yù)測顯示，2019年“參保贍養(yǎng)率”和“繳費贍養(yǎng)率”分別為37.7%和47.0%，然后同時緩慢上升再加速上升，從2023年后便開始一路平穩(wěn)上升，到2043年后有加速跡象，到2050年分別達到81.8%和96.3%。因此，僅從制度贍養(yǎng)率上看（不考慮人均待遇的提高），城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險支付壓力在不斷提升，簡單地說，2019年由接近2個繳費者來贍養(yǎng)一個離退休者，而到了2050年則幾乎1個繳費者需要贍養(yǎng)一個離退休者。  

    2.當(dāng)期結(jié)余將于2028年出現(xiàn)赤字并不斷擴大2019-2050年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期結(jié)余在勉強維持幾年的正數(shù)后便開始加速跳水，赤字規(guī)模越來越大。具體來看，2019年當(dāng)期結(jié)余總額為1062.9億元，短暫地增長到2022年，然后從2023年便開始下降，到2028年當(dāng)期結(jié)余首次出現(xiàn)負(fù)數(shù)-1181.3億元，最終到2050年當(dāng)期結(jié)余墜落到-11.28萬億元。其實，上述的當(dāng)期結(jié)余是在“大口徑”（包括財政補助）情況下測算得到的。如果不考慮財政補助，即在“小口徑”情況下，當(dāng)期結(jié)余在2019年就已經(jīng)是負(fù)值，而且下降的更快，到2050年為-16.73萬億元?？梢姡m然財政補助為縮小當(dāng)期收入缺口貢獻巨大（2050年貢獻了32.6%），但仍難以扭轉(zhuǎn)當(dāng)期結(jié)余的趨勢性變化。 

    3.累計結(jié)余將于2027年達到峰值并在2035年耗盡在“大口徑”下，2019年全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余為4.26萬億元，此后持續(xù)增長，到2027年達到峰值6.99萬億元，然后開始迅速下降，到2035年耗盡累計結(jié)余。對比而言，累計結(jié)余占GDP比例變化趨勢基本一致，但要溫和一些，2019年這一比例為4.4%，2024年達到4.9%的峰值，然后到2035年歸零。 

    4.個人賬戶持續(xù)增長但占GDP比例將趨于收斂2019年個人賬戶記賬規(guī)模高達7.65萬億元，占累計結(jié)余比例為179.7%，此后先短暫下降，然后不斷上升，到2028年升至222.6%。個人賬戶記賬規(guī)模占GDP比例也從2019年的8.0%增長到2028年的9.3%。個人賬戶記賬規(guī)模占GDP比例雖然一直在增長，但這種增長趨勢卻在放緩，即增速不斷趨于收斂。 

    5.中央調(diào)劑制度僅在一定程度上延緩了當(dāng)期結(jié)余的兩級分化在引入中央調(diào)劑制度后，2019年當(dāng)期結(jié)余排在第1位的廣東為1296.0億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過排在第2位四川的478.3億元和第3位北京的477.2億元，優(yōu)勢特別明顯；而當(dāng)前結(jié)余情況越好的省份，優(yōu)勢地位不斷強化，例如廣東、北京、四川和湖南。如果不考慮中央調(diào)劑制度，當(dāng)期結(jié)余“兩級分化”趨勢更為嚴(yán)重。2019年當(dāng)期結(jié)余排在第1位的廣東高達2000.7億元，幾乎是排在2-10位即北京、湖南、四川、福建、云南、貴州、新疆、安徽和天津的當(dāng)期結(jié)余總和，而當(dāng)期收不抵支的省份高達16個。 

    6.基金可支付月數(shù)兩極分化趨勢依然明顯在引入中央調(diào)劑制度后，2019年剛好有一半省份的可支付月數(shù)超過基準(zhǔn)線，即16個；而低于警戒線的省份共有5個，分別是黑龍江、青海、遼寧、吉林和內(nèi)蒙古；其他11個省份介于基準(zhǔn)線和警戒線之間，分別為浙江、陜西、河北、甘肅、廣西、江西、湖北、寧夏、兵團、山東和上海。此后，兩極分化開始加劇，在超過基準(zhǔn)線的省份逐漸增加到2023年和2024年的19個的同時，低于警戒線的省份也迅速增加到10個，翻了一倍，而介于基準(zhǔn)線和警戒線之間的省份卻下降為3個。2025年以后，超過基準(zhǔn)線的省份一直維持在17個，低于警戒線的省份數(shù)量卻在繼續(xù)增加，到2028年高達13個，而介于基準(zhǔn)線和警戒線之間的省份到2028年只有兩個。 

    三、發(fā)布養(yǎng)老金發(fā)展指數(shù)

    1.養(yǎng)老金制度發(fā)展迅速在養(yǎng)老金發(fā)展指數(shù)2018中，最終全國指數(shù)加權(quán)得分為70.38分，而在5年之前，養(yǎng)老金發(fā)展指數(shù)2013最終得分只有56.99。僅僅5年的時間，中國基本養(yǎng)老保險制度取得了巨大的成就，現(xiàn)今全國平均得分已經(jīng)接近了以往的最高得分。 從三個一級指標(biāo)來看，目前可持續(xù)得分最高（81.9），多層次得分最低（40.93），充足性則介于二者之間（73.61）。指數(shù)顯示：制度在充足性方面取得了長足的發(fā)展，全國各地雖有差異，但總體趨勢向上；制度全國層面可持續(xù)性良好，但地區(qū)間差異極大，需要財政轉(zhuǎn)移支付壓力增加較快，地區(qū)間失衡問題日漸突出；多層次總體發(fā)育緩慢，各地差異明顯。 

    2.養(yǎng)老金發(fā)展指數(shù)的三個特點：一是老年人口保障水平提升迅猛在5年前的養(yǎng)老金發(fā)展指數(shù)中，當(dāng)時的領(lǐng)取基本養(yǎng)老金人口占城鎮(zhèn)60歲及以上人口比率只有38.4%（全國），而在最新的養(yǎng)老金發(fā)展指數(shù)2018中，該指標(biāo)數(shù)值已經(jīng)提升到了71.79%。只用了5年時間，基本養(yǎng)老保險制度提供的養(yǎng)老金收入已經(jīng)成為老年人晚年經(jīng)濟收入中最重要的組成部分。 二是養(yǎng)老金支出規(guī)模提升且待遇相對穩(wěn)定5年來，基本養(yǎng)老金支出提升明顯——占GDP比率從3.24%提升到4.63%，所有省份的養(yǎng)老金支出占GDP比率均在提升。與此同時，在養(yǎng)老保險待遇方面，以城鎮(zhèn)單位在崗職工平均工資計算（各地如另有規(guī)定者從其規(guī)定）的平均替代率水平從全國角度來看基本持平，5年前社會平均替代率為49.23%，5年后為49.99%，這意味著雖然養(yǎng)老金的絕對支出數(shù)額在始終上漲，但養(yǎng)老金待遇相對水平則大體保持穩(wěn)定。三是制度財務(wù)可持續(xù)性隱憂浮現(xiàn)五年來制度可持續(xù)性正在經(jīng)歷著兩種趨勢：一是制度收入端在覆蓋面和征繳力度上均有所提升，二是制度支出壓力隨人口老齡化程度加深逐步惡化。兩種趨勢結(jié)合的結(jié)果是：基本養(yǎng)老保險制度全國可持續(xù)性良好，但地區(qū)間差異極大。作為基金收支結(jié)果體現(xiàn)的基金可支付月數(shù)從 5年前的可支付15.14個月，下降為13.44個月。5年來，除了少數(shù)省份養(yǎng)老保險基金還在持續(xù)增加之外，相當(dāng)數(shù)量的省級單位的養(yǎng)老金制度可支付月數(shù)下降明顯?；攫B(yǎng)老保險制度的長期財務(wù)可持續(xù)性堪憂。 

    四、發(fā)布企業(yè)年金市場集中度指數(shù)

    1.企業(yè)年金市場競爭程度較為充分根據(jù)企業(yè)年金基金的“市場集中度指數(shù)”，2017年受托人市場、賬戶管理人市場、托管人市場和投資管理人市場的競爭格局依舊較強，短時間內(nèi)很難發(fā)生改變。比較而言，投資管理人市場競爭最為充分，而其他三個市場集中度指數(shù)雖然相對較高。 

    2.2017年基金投資收益率略有回升2017年中國企業(yè)年金基金投資的加權(quán)平均收益率為5.00%，略高于2016年的3.03%。原因在于2017年債券市場表現(xiàn)較差，但股票市場卻出現(xiàn)了一定幅度的上漲。

    3.企業(yè)年金擴面速度進一步降低截至2017年底，企業(yè)年金基金累計結(jié)存12880億元，相對于2015年的11075億元增長了16.30%，增速依然處于歷史低位。這一增長首先歸因于參加企業(yè)年金的職工工資的增長，其次是投資收益率的增長。相反，參加企業(yè)年金的職工人數(shù)增長情況幾乎與2016年一樣，基本停滯，說明企業(yè)年金的發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)。 

    五、政策建議

    基本養(yǎng)老保險制度在中長期內(nèi)面臨著財務(wù)不可持續(xù)的挑戰(zhàn)。在社保降費的改革任務(wù)沖擊下，這個矛盾將顯得愈加突出。為此，基本養(yǎng)老保險制度的改革需要標(biāo)本兼治，從制度根源和參數(shù)改革等方面，出臺綜合性設(shè)計方案，提升養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性。

    1.以降費為契機，擴大養(yǎng)老保險個人賬戶當(dāng)前社保增收的內(nèi)在動力來自制度的激勵性。一方面通過降低繳費門檻，將當(dāng)前未參保的中小企業(yè)和靈活就業(yè)人員納入進來，擴大覆蓋面；另一方面鼓勵參保者多繳多得，坐實費基。雖然，稅務(wù)部門征費的“外部壓力”可以在一定程度上解決制度的增收問題，但參保者逃費動機和“基數(shù)之痛”（指參保者在縮小繳費基數(shù)上發(fā)生的諸多道德風(fēng)險）等都沒有從根本上改變。解決這些問題的一個“治本”辦法是擴大個人賬戶比例，強化多繳多得的激勵機制，這是一個制度提高收入和人們主動多繳費的內(nèi)生機制。

    2.盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌可以考慮兩種結(jié)構(gòu)性改革思路：一是改造現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，實行國民年金+個人名義賬戶式的“新統(tǒng)賬結(jié)合”制度，既可以消除統(tǒng)籌障礙，也可以增強制度的繳費激勵性和財務(wù)可持續(xù)性。國民年金是定額式的，起到底線公平的再分配作用；而個人賬戶養(yǎng)老金則起到養(yǎng)老收入儲蓄作用，成為養(yǎng)老保險收入中的主體部分。這種方式是一種調(diào)整幅度較大的結(jié)構(gòu)性改革，涉及到養(yǎng)老保險制度的重新定位，但推行起來，制度轉(zhuǎn)軌成本并不高。二是維持“統(tǒng)賬結(jié)合”制度不變，改革養(yǎng)老金待遇計發(fā)規(guī)則，建立收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金。

    3.各項參數(shù)的合理設(shè)計和密切配合除了結(jié)構(gòu)性的制度改革之外，養(yǎng)老保險制度的財務(wù)精算平衡還有賴于各項參數(shù)的合理設(shè)計和密切配合。當(dāng)前基本養(yǎng)老保險運行參數(shù)還存在著諸多不合理之處，例如退休年齡低、繳費年限少、待遇指數(shù)化機制尚未建立以及缺乏財務(wù)動態(tài)調(diào)整機制等等，應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的改革方案加以改進。一是盡快出臺延遲退休年齡的方案。二是推進基本養(yǎng)老保險基金投資，建立外匯型主權(quán)養(yǎng)老基金。三是完善精算制度，引入財務(wù)動態(tài)調(diào)整機制。