在國(guó)家 - 社會(huì)和空間 - 行動(dòng)者之間——當(dāng)代中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的路徑演變與理論因應(yīng)

付建軍

  摘要

  作為轉(zhuǎn)型的重要場(chǎng)所，城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了從生活空間到治理空間的路徑演變，國(guó)家賦權(quán)和問題倒逼構(gòu)成了演變的兩個(gè)主要邏輯線索。在理論層面，關(guān)于城市社區(qū)建設(shè)的研究自20世紀(jì)80年代啟動(dòng)后持續(xù)至今，形成了“社區(qū)建設(shè)”研究和“社區(qū)建設(shè)研究”兩種研究取向，經(jīng)歷了從國(guó)家 - 社會(huì)關(guān)系到空間 - 行動(dòng)者的視角轉(zhuǎn)換。這種視角轉(zhuǎn)換主要是從宏觀切到微觀，對(duì)城市社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)的新特征缺乏充分的解釋 和回應(yīng)?？茖咏Y(jié)構(gòu)視角從 縱向政 府間關(guān)系和橫向部門間關(guān)系兩個(gè)維度描述了城市社區(qū)建設(shè)中的組織邏輯，可以成為理解城市社區(qū)建設(shè)新趨勢(shì)的一種補(bǔ)充。從科層結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，未來城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)化激勵(lì)、約束和機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，通過調(diào)整組織運(yùn)作邏輯弱化工具主義的建設(shè)情緒和政策取向。

  關(guān)鍵詞

  社區(qū)建設(shè)；國(guó)家 - 社會(huì)關(guān)系；空間 - 行動(dòng)者；科層結(jié)構(gòu)

  轉(zhuǎn)型是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)驗(yàn)研究的核心關(guān)鍵詞，社區(qū)治理則成為了轉(zhuǎn)型的重要場(chǎng)所。與農(nóng)村研究從顯學(xué)到遇冷再到新近升溫的發(fā)展趨勢(shì)不同，城市社區(qū)始終在政策和理論方面保持較高的熱度，這種熱度在城市治理日益重要的背景下大有增溫的趨勢(shì)。雖然城市社區(qū)建設(shè)的真正啟動(dòng)是在1978年這個(gè)節(jié)點(diǎn)之后，但城市社區(qū)建設(shè)基本上呼應(yīng)了改革開放的發(fā)展軌跡，從一個(gè)側(cè)面反映出改革開放以來我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的演變形態(tài)及其特征。從這個(gè)角度講，回顧我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐及其理論演繹的基本脈絡(luò)應(yīng)當(dāng)成為紀(jì)念改革開放40周年和建國(guó)70周年的重要內(nèi)容。基于此，本文嘗試對(duì)當(dāng)代中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的路徑演變及其邏輯進(jìn)行回顧和討論，考察理論層面圍繞路徑演變所做出的觀察與思考，并從補(bǔ)充既有研究的角度提出理論發(fā)展的可能方向。

  一、城市社區(qū)建設(shè)的路徑演變及其邏輯

  （一）城市社區(qū)建設(shè)的路徑演變：從生活空間到治理空間

  在傳統(tǒng)城市治理模式中，城市社區(qū)主要扮演著一種生活空間的角色，在城市中存在“各種相互交叉的社團(tuán)、陳陳相因的非官方組織，這些組織并非由于有目的或有明確公認(rèn)的權(quán)利而產(chǎn)生，而是由一群有經(jīng)常性聯(lián)系、同住一個(gè)街坊、同參加某些活動(dòng)與祭祀、有共同利益或總體上都是休戚相關(guān)的人時(shí)時(shí)處處自發(fā)地形成的”。進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程后，國(guó)家建設(shè)需要以資源汲取能力作為基礎(chǔ)，一方面國(guó)家整合資源的現(xiàn)代方法沒有形成，另一方面舊模式的有效性越來越差，國(guó)家“需要以更好一些的方式來控制地方社會(huì)，以便從那里獲得更多的資源”，由此促使國(guó)家政權(quán)逐漸向鄉(xiāng)村和城市基層社會(huì)滲透，以建立相應(yīng)的治理資源汲取系統(tǒng)。在發(fā)展過程中，科層組織形式成為國(guó)家向基層滲透的主要選擇，這種模式能夠幫助國(guó)家更有效地實(shí)現(xiàn)其政策意志，并在城市基層治理中建立起若干結(jié)構(gòu)化的機(jī)會(huì)和約束，進(jìn)而影響城市基層治理的內(nèi)在邏輯。可以看到，新中國(guó)成立后，新政權(quán)在城市中建立起以單位制為主、街居制為輔的社會(huì)治理架構(gòu)。行政邏輯從政府?dāng)U展到執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的工作方式從革命年代的社會(huì)動(dòng)員轉(zhuǎn)變到運(yùn)用官僚制的行政命令方式，并依靠行政官僚統(tǒng)一配置城市社會(huì)治理的人、財(cái)、物，統(tǒng)一安排社會(huì)個(gè)體的生活起居，并吸納社會(huì)自治組織成為自己職能的延伸機(jī)構(gòu)，社會(huì)成為執(zhí)政黨和國(guó)家的附屬物。因而，建國(guó)初期黨政一體、單位制和街居制的建立打破了傳統(tǒng)社會(huì)治理中實(shí)行的行政不入、文化控制的技術(shù)路線，行政化社區(qū)初步形成。

  單位制退出國(guó)家治理舞臺(tái)后，街道開始從原有單位制中的輔助位置轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢▍^(qū)域內(nèi)公共事務(wù)治理的實(shí)施主體，與之相應(yīng)的是社區(qū)開始成為國(guó)家構(gòu)建基層政權(quán)的主要空間。在這個(gè)過程中，城市社區(qū)建設(shè)得到了恢復(fù)，并大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。第一個(gè)階段始于上世紀(jì)70年代末，終于1986年社區(qū)服務(wù)的提出。第二個(gè)階段始于1986年社區(qū)服務(wù)的提出，終于90年代初。第三個(gè)階段始于1991年民政部提出社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，目前的建設(shè)仍處于這個(gè)階段。整體上看，中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)具有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)特征，在一定程度上甚至可以說社區(qū)是國(guó)家貫徹實(shí)驗(yàn)主義治理策略的產(chǎn)物。這種社區(qū)建設(shè)模式主要有三個(gè)特征：一是政府在政治力量的對(duì)比和資源配置上居于優(yōu)勢(shì)地位，它的制度供給能力和意愿決定著制度變遷的方向、形式、深度和廣度；二是政府通過制度創(chuàng)新所追求的目標(biāo)是雙重的，一方面要使權(quán)力中心及其所代表的利益集團(tuán)利益最大化，以贏得最大化的政治支持，另一方面要通過降低交易費(fèi)用，使社會(huì)總產(chǎn)出最大化；三是在供給主導(dǎo)型社會(huì)變遷中，政府享有極大的主動(dòng)性，一旦它發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新的總收益大于成本，就會(huì)通過行政體制強(qiáng)制性地進(jìn)行試點(diǎn)，并通過設(shè)置人為的改革“進(jìn)入壁壘”來弱化外部性和不確定性。

  （二）城市社區(qū)建設(shè)路徑演變的內(nèi)在邏輯：國(guó)家賦權(quán)抑或社會(huì)倒逼

  在現(xiàn)有研究中，相當(dāng)一部分的文獻(xiàn)共享著一個(gè)假設(shè)，即國(guó)家賦予了城市社區(qū)建設(shè)以制度空間。國(guó)家賦權(quán)邏輯以國(guó)家自主性作為邏輯出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)家可以根據(jù)統(tǒng)治需要調(diào)整行動(dòng)策略。國(guó)家統(tǒng)治策略的調(diào)整實(shí)際上也是國(guó)家治理在不同風(fēng)格之間切換的生動(dòng)寫照。在全能主義風(fēng)格下，國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力高度集中，單位是國(guó)家整合社會(huì)的主要機(jī)制。而當(dāng)國(guó)家治理開始從全能主義切換到發(fā)展主義風(fēng)格后，市場(chǎng)的回歸使得單位制所承載的社會(huì)功能開始萎縮，國(guó)家不得不將社區(qū)作為社會(huì)整合的主要機(jī)制進(jìn)行開發(fā)和拓展。在這個(gè)基礎(chǔ)上，國(guó)家有意識(shí)地將參與和自治機(jī)制引入到社區(qū)建設(shè)過程中，但在建設(shè)過程中進(jìn)行干預(yù)和控制。國(guó)家切換治理風(fēng)格在行動(dòng)策略層面主要表現(xiàn)為從剛性控制轉(zhuǎn)變?yōu)樗^的“柔性控制”。從剛性控制到“柔性控制”，表明“國(guó)家從未、也不可能退場(chǎng)，只是改變了控制社會(huì)的策略”。當(dāng)社區(qū)成為國(guó)家整合社會(huì)的主要空間后，如何提高社區(qū)的社會(huì)整合效能成為國(guó)家考慮的重要問題。在社區(qū)建設(shè)初期，通過提高服務(wù)能力進(jìn)而提高社區(qū)的社會(huì)整合效能成為一種選擇。城市社區(qū)住房產(chǎn)權(quán)制度確立后，以選舉為核心的民主治理機(jī)制開始在社區(qū)推廣。這些制度創(chuàng)新本質(zhì)上是國(guó)家向社區(qū)賦權(quán)，提高社區(qū)的自主性。但這種賦權(quán)又“發(fā)動(dòng)或承認(rèn)于國(guó)家部門”，國(guó)家和政府在其中起著主要主導(dǎo)作用。因此，城市社區(qū)建設(shè)在一定意義上其實(shí)是“政府管理下的社會(huì)創(chuàng)新”。

  與賦權(quán)邏輯不同，一些文獻(xiàn)將城市社區(qū)建設(shè)的產(chǎn)生放在社會(huì)中進(jìn)行考察，總體的判斷是社區(qū)建設(shè)的啟動(dòng)與社會(huì)問題的產(chǎn)生關(guān)聯(lián)在一起。為了討論的方便，我們把這種邏輯稱為問題倒逼邏輯。雖然學(xué)界關(guān)于問題倒逼邏輯達(dá)成了一定程度的共識(shí)，但關(guān)于問題何以產(chǎn)生卻存在不同的理解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城市社區(qū)建設(shè)的存在源于社會(huì)自身的成長(zhǎng)。社會(huì)成長(zhǎng)首先表現(xiàn)為社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的需求在不斷提高，社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)需求的提高客觀上要求城市政府改善公共服務(wù)供給的質(zhì)量，而改善公共服務(wù)供給的質(zhì)量意味著需要進(jìn)行公共服務(wù)創(chuàng)新。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為社會(huì)成長(zhǎng)主要表現(xiàn)為抗?fàn)?，這種抗?fàn)幋偈箛?guó)家在特定領(lǐng)域中改變具體的工作機(jī)制。譬如，一些實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)業(yè)主委員會(huì)在與基層政權(quán)爭(zhēng)奪權(quán)力與空間的過程中，物業(yè)運(yùn)作逐漸擺脫國(guó)家一元控制與全權(quán)性操縱的局面，發(fā)展為一個(gè)具有市民社會(huì)性質(zhì)的新公共空間。

  應(yīng)當(dāng)說，城市社區(qū)建設(shè)的路徑演變并不是一種邏輯推動(dòng)的結(jié)果，而是多種邏輯共同作用復(fù)合推動(dòng)的過程，具有制度變遷的多重邏輯特征。在這個(gè)過程中，國(guó)家賦權(quán)和社會(huì)倒逼構(gòu)成了兩種主體性的內(nèi)在邏輯。

  二、城市社區(qū)建設(shè)路徑演變的理論闡釋：社區(qū)建設(shè)研究的兩種取向

  針對(duì)城市社區(qū)建設(shè)的研究構(gòu)成了理論闡釋的主要內(nèi)容。關(guān)于改革開放以來城市社區(qū)研究的整體演進(jìn)路徑，王銘銘和肖林的分析仍然具有啟示意義。王銘銘認(rèn)為，“幾十年來社區(qū)研究的發(fā)展所表現(xiàn)出的演進(jìn)線路，是‘社區(qū)’作為方法論單位，向‘社區(qū)’作為社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)透視單位的結(jié)合體轉(zhuǎn)變的過程。”與王銘銘不同，肖林將近年來的城市社區(qū)研究概括為本體論意義上的“社區(qū)”研究和方法論意義上的“社區(qū)研究”，前者把社區(qū)作為一個(gè)客觀實(shí)在和獨(dú)立的研究主體對(duì)待，后者則將社區(qū)研究看作是一種研究社會(huì)的工具或者說窗口。與城市社區(qū)研究一樣，城市社區(qū)建設(shè)研究也存在著作為方法論單位的“社區(qū)建設(shè)研究”和作為社會(huì)現(xiàn)象的“社區(qū)建設(shè)”研究，由此可以把城市社區(qū)建設(shè)研究劃分為“社區(qū)建設(shè)”研究和“社區(qū)建設(shè)研究”兩種。

  （一）“社區(qū)建設(shè)”研究取向

  當(dāng)我們用“社區(qū)建設(shè)”研究框架去審視城市社區(qū)建設(shè)研究時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)這一領(lǐng)域的研究模式從20世紀(jì)末開始一直到目前為止并未發(fā)生大的變化，主要停留在對(duì)社區(qū)建設(shè)的爭(zhēng)論以及各種案例與模式的解讀層面。首先，有關(guān)城市社區(qū)建設(shè)的爭(zhēng)論始終未休，在爭(zhēng)論中大致存在三種主要觀點(diǎn)。第一種是民主自治觀，認(rèn)為城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)定位在培育民主自治，即通過營(yíng)造社區(qū)的廣泛參與推動(dòng)社區(qū)治理的民主化。第二種是基層政權(quán)建設(shè)觀，認(rèn)為城市社區(qū)是國(guó)家為進(jìn)行社會(huì)整合與控制而建立的，是一種自上而下的政權(quán)建設(shè)行為，因此在建設(shè)思路上應(yīng)給予社區(qū)以更多的行政權(quán)力。第三種是混合觀，認(rèn)為城市社區(qū)建設(shè)無法逃脫國(guó)家的干預(yù)和制度的約束，國(guó)家與社區(qū)實(shí)際上具有共生共長(zhǎng)的關(guān)系。

  伴隨著國(guó)家對(duì)城市社區(qū)建設(shè)的政策引導(dǎo)，城市社區(qū)創(chuàng)新案例與模式層出不窮。在此背景下，“社區(qū)建設(shè)”研究框架呈現(xiàn)出一定的碎片化走勢(shì)。不過，在這些碎片化的案例研究中，我們也能夠找到了一些研究主線的變化。20世紀(jì)末和21世紀(jì)初的城市社區(qū)建設(shè)文獻(xiàn)關(guān)注的主要是居民自治層面的改革問題，尤其偏愛于對(duì)當(dāng)時(shí)幾個(gè)城市（包括沈陽、武漢、上海、深圳等）的自治模式進(jìn)行總結(jié)，對(duì)居民自治的行政化問題和居民選舉問題進(jìn)行分析。在這些案例研究中，居民自治的模式主要被界定為行政模式、自治模式和混合模式，并衍生出了上海模式、沈陽模式、青島模式和江漢模式等經(jīng)驗(yàn)判斷。

  隨著城市社區(qū)治理市場(chǎng)化制度的逐步建立，對(duì)城市社區(qū)治理中權(quán)利政治的關(guān)注開始成為新的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，有關(guān)商品房產(chǎn)權(quán)制度以及基于產(chǎn)權(quán)制度的社區(qū)建設(shè)開始成為關(guān)注的核心對(duì)象。從2008年左右開始，國(guó)家開始強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)建設(shè)的社會(huì)參與思路，“三社聯(lián)動(dòng)”開始成為城市社區(qū)建設(shè)的主要思路。這種建設(shè)思路的改變也引領(lǐng)了學(xué)術(shù)焦點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，越來越多的文獻(xiàn)開始關(guān)注城市社區(qū)中的公共服務(wù)議題和多元主體的集體行動(dòng)問題，社區(qū)共治和社區(qū)協(xié)商等議題開始占據(jù)學(xué)術(shù)研究的“頭條”位置。

  （二）“社區(qū)建設(shè)研究”取向

  “社區(qū)建設(shè)”研究主要受到城市社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的引導(dǎo)，并且在一定程度上推動(dòng)了“社區(qū)建設(shè)研究”的發(fā)展。早期的“社區(qū)建設(shè)”研究關(guān)注社區(qū)作為整體的權(quán)利政治，由此“社區(qū)建設(shè)研究”的核心關(guān)照在于理解城市社區(qū)建設(shè)背后的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，形成了“作為國(guó)家治理單元的社區(qū)”與“作為社會(huì)自治單元的社區(qū)”兩種截然對(duì)立的學(xué)術(shù)話語體系。就“作為國(guó)家治理單元的社區(qū)”而言，國(guó)家擁有干預(yù)社區(qū)的制度通道，并通過頻繁介入社區(qū)治理過程來影響“基層自治與基層社會(huì)及生長(zhǎng)進(jìn)程”，社區(qū)也被認(rèn)為是國(guó)家在城市基層社會(huì)的“精神末梢”。而就“作為社會(huì)自治單元的社區(qū)”而言，住房產(chǎn)權(quán)和業(yè)主委員會(huì)等制度的設(shè)置使社區(qū)成為社會(huì)發(fā)育的主要場(chǎng)所，表現(xiàn)為各種社區(qū)運(yùn)動(dòng)此起彼伏，以及在此過程中相伴而生的中產(chǎn)階級(jí)和公民權(quán)等現(xiàn)象。

  雖然國(guó)家—社會(huì)關(guān)系視角具 有很強(qiáng)的解釋力，但卻對(duì)經(jīng)驗(yàn)世界尤其是社會(huì)變遷引發(fā)的新問題缺乏充分的回應(yīng)能力，其中對(duì)國(guó)家和社會(huì)各自范圍內(nèi)的主體分化問題以及由此產(chǎn)生的影響缺乏必要關(guān)注。實(shí)際上，國(guó)家邏輯、科層邏輯和社會(huì)邏輯存在顯著差異。這種差異使得宏觀的制度文本分析與經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)。城市社區(qū)內(nèi)部治理體系的變革和日益復(fù)雜促使“社區(qū)建設(shè)”研究開始從關(guān)注國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注社區(qū)內(nèi)部各個(gè)行動(dòng)主體的行為邏輯，以及各個(gè)行動(dòng)主體的互動(dòng)對(duì)社區(qū)治理產(chǎn)生的影響。這種轉(zhuǎn)變也促使“社區(qū)建設(shè)研究”開始從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)向空間與行動(dòng)者關(guān)系的考察。這種轉(zhuǎn)變實(shí)際上意味著有關(guān)城市社區(qū)建設(shè)的研究開始從宏觀走向微觀。在一些學(xué)者的共同努力下，空間—行動(dòng)者研究路徑開始形成。在空間—行動(dòng)者研究路徑下，城市社區(qū)建設(shè)的形成與演變與其說是國(guó)家意志的絕對(duì)主導(dǎo)結(jié)果，不如說是取決于具體場(chǎng)域相關(guān)行動(dòng)者的政治互動(dòng)過程。社區(qū)空間構(gòu)成了多元主體進(jìn)行策略互動(dòng)的主要場(chǎng)所，其中空間結(jié)構(gòu)對(duì)于主體策略的選擇產(chǎn)生重要影響。

  在空間—行動(dòng)者研究路徑中，對(duì)行動(dòng)者行為邏輯的關(guān)注構(gòu)成了既有文獻(xiàn)的主要內(nèi)容。就城市社區(qū)建設(shè)而言，居委會(huì)是被關(guān)注最多的主體。作為一個(gè)理性主體，居委會(huì)并不會(huì)主動(dòng)接受外部壓力，而是會(huì)通過各種組織行為與個(gè)人行為對(duì)外部壓力進(jìn)行回應(yīng)。首先，居委會(huì)在很大程度上緣于其 在行政鏈條中所處的末端位置，改變這種末端位置成為居委會(huì)回應(yīng)外部行政壓力的行為邏輯，向下建立和開發(fā)若干組織實(shí)體以分減任務(wù)成為居委會(huì)的組織行為選擇。在實(shí)踐中，社區(qū)呈現(xiàn)出以居委會(huì)為中心，以外圍各類組織和個(gè)體為分中心的治理結(jié)構(gòu)。除了向下建立依附性組織，居委會(huì)還以黨建共治為契機(jī)，向社區(qū)外尋求組織支持。一個(gè)重要的變化是，組織共治開始從單純的儀式化幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂?xiàng)目為載體的社區(qū)治理合作，獲取共治項(xiàng)目的能力在很大程度上會(huì)影響城市社區(qū)建設(shè)的具體績(jī)效。應(yīng)當(dāng)說這種以項(xiàng)目為載體的社區(qū)共治確實(shí)緩解了居委會(huì)的資源壓力和管理壓力，但也面臨著項(xiàng)目?jī)?nèi)容碎片化和運(yùn)作低制度化的局限性。

  如果說建組織是一種組織型創(chuàng)新策略，那么居委會(huì)在現(xiàn)實(shí)工作中應(yīng)用更多的則是一種行為型自主策略。行為型自主策略在形式上具有多樣性，包括逃避、抗?fàn)帯⒑献骱娃D(zhuǎn)代理等。除了逃避采用用腳投票策略外，其他三種行為模式都具有“選擇性應(yīng)付”的策略特征，即采取弄虛作假和形式主義應(yīng)付上級(jí)任務(wù)。雖然居委會(huì)通過各種策略以達(dá)到“減負(fù)”的目的，但其在應(yīng)對(duì)制度化減負(fù)改革時(shí)卻表現(xiàn)出了自我矛盾的一面，即在呼吁減負(fù)的同時(shí)又通過“再行政化”抵制制度化減負(fù)改革。這實(shí)際上反映出居委會(huì)作為群眾自治組織具有權(quán)力再生產(chǎn)的策略傾向，這種策略傾向構(gòu)成了城市社區(qū)建設(shè)的一種挑戰(zhàn)。

  （三）研究取向的比較與反思

  總之，自新中國(guó)成立之初城市社區(qū)建設(shè)啟動(dòng)以來，有關(guān)這一現(xiàn)象的知識(shí)生產(chǎn)就再也沒有停歇過。在研究路徑上，有關(guān)城市社區(qū)建設(shè)的理論闡釋經(jīng)歷了從國(guó)家與社會(huì)的宏大敘事框架到具體行動(dòng)主體的微觀行動(dòng)邏輯解讀的研究轉(zhuǎn)變。從城市社區(qū)建設(shè)的路徑演變和理論闡釋看，國(guó)家—社會(huì)關(guān)系和空間—行動(dòng)者是分析的兩個(gè)端點(diǎn)，而居于中間的中觀分析是比較缺乏的。國(guó)家—社會(huì)視角的優(yōu)勢(shì)是提供了一個(gè)理解城市社區(qū)建設(shè)的原點(diǎn)，展示了社區(qū)制度的內(nèi)涵及其治理邏輯，但缺陷也是明顯的。很多文獻(xiàn)把國(guó)家視為鐵板一塊，而對(duì)地方、基層政府以及不同部門間關(guān)系對(duì)制度執(zhí)行的影響視而不見。如果國(guó)家是理性的且具有自主性，那么為什么城市社區(qū)建設(shè)存在內(nèi)卷化現(xiàn)象呢？空間—行動(dòng)者視角雖然能夠幫助理解社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在邏輯，但也可能會(huì)陷入一種過分拘泥于細(xì)節(jié)的、滿足于對(duì)日常生活互動(dòng)具體情境進(jìn)行描述性的研究之中，從而無法抽象出導(dǎo)致社區(qū)制度變遷的主要線索，無法對(duì)發(fā)生在中國(guó)社區(qū)內(nèi)的制度變遷形成總體性的認(rèn)知。

  實(shí)際上，在城市社區(qū)建設(shè)過程中，各類主體都有著不同的利益訴求和目標(biāo)，不能將它們簡(jiǎn)單地視為“國(guó)家”或“社會(huì)”的當(dāng)然代表，對(duì)這些行動(dòng)者的分析需要更多地考慮理性計(jì)算、策略選擇、制度空間和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等因素。國(guó)家—社會(huì)關(guān)系和空間—行動(dòng)者視角面臨的研究困境實(shí)際上呼喚一種中觀視角的引入，這種中觀視角需要既能夠?qū)⒊橄蟮膰?guó)家具象化，又能夠統(tǒng)合行動(dòng)者視角的空間碎片化問題。

  三、科層結(jié)構(gòu)：理解城市社區(qū)建設(shè)的中觀視角

  進(jìn)入新世紀(jì)的十年后，城市社區(qū)建設(shè)越來越呈現(xiàn)出新的特征，其中需要注意的一個(gè)特征是城市社區(qū)建設(shè)在具體實(shí)踐中的分化越來越明顯。首先，一些城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)雖然形成了典型案例，但是無法向其他地區(qū)進(jìn)行有效擴(kuò)散。其次，一些新的制度和政策安排短時(shí)間內(nèi)在城市社區(qū)中建立起來，但應(yīng)用效果卻不盡如人意，無法解決治理過程中存在的矛盾。再次，一些新的城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)在推廣過程中往往會(huì)生發(fā)出不同的制度形態(tài)，一些制度甚至在運(yùn)作機(jī)制上出現(xiàn)了變化。如前所言，現(xiàn)有的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系和空間—行動(dòng)者兩種研究路徑都無法有效對(duì)上述城市社區(qū)建設(shè)的新特征做出有效的理論回應(yīng)，有必要發(fā)展出一種新的理論視角解釋以上現(xiàn)象。一般來說，中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的主體是政府，政府是城市社區(qū)建設(shè)的政策執(zhí)行者和社區(qū)空間構(gòu)建的規(guī)則解釋者。從這個(gè)角度來講，科層結(jié)構(gòu)可以成為理解城市社區(qū)建設(shè)的一種新路徑。

  （一）縱向科層結(jié)構(gòu)下的城市社區(qū)建設(shè)

  總體而言，中國(guó)的城市政府一方面具有科層制的一般性特征，即多層級(jí)組織結(jié)構(gòu)；另一方面也具有中國(guó)本土的科層制色彩，表現(xiàn)為條塊關(guān)系的復(fù)雜性。多層級(jí)組織結(jié)構(gòu)和復(fù)雜的條塊關(guān)系導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是政府權(quán)力事實(shí)上的碎片化。權(quán)力碎片化“使得某個(gè)人阻撓重要政策的采納或成功實(shí)施變得相對(duì)容易了，特別是由于同級(jí)單位不能彼此發(fā)布具有約束力的命令。這種體制是混亂的，因此，它在自身復(fù)雜的組織體系中很容易陷入困境”。當(dāng)我們從科層結(jié)構(gòu)角度思考城市社區(qū)建設(shè)問題時(shí)，就需要將社區(qū)建設(shè)放置在多層級(jí)的科層組織結(jié)構(gòu)情境中進(jìn)行討論。下面我們主要從縱向和橫向兩個(gè)維度討論科層結(jié)構(gòu)對(duì)城市社區(qū)建設(shè)的影響。

  從縱向政府間關(guān)系角度看，多層級(jí)科層結(jié)構(gòu)需要處理好權(quán)力的來源和運(yùn)行問題，其本質(zhì)是上下級(jí)政府的委托—代理問題。從政府的委托—代理關(guān)系角度出發(fā)，城市社區(qū)建設(shè)涉及到社區(qū)建設(shè)的職責(zé)邊界和自主權(quán)問題。現(xiàn)有文獻(xiàn)重點(diǎn)回答的問題是城市政府是否具備社區(qū)建設(shè)的自主權(quán)，不同社區(qū)領(lǐng)域的建設(shè)自主權(quán)是否存在差異，社區(qū)建設(shè)的合法性邊界在何處。在自主權(quán)方面，分權(quán)制改革使城市政府獲得了充分的自主權(quán)，這為城市政府進(jìn)行城市社區(qū)建設(shè)提供了制度空間。從交易成本角度看，城市政府中的基層政府掌握著城市社區(qū)治理的第一手信息，與上級(jí)政府相比，具有明顯的信息交易成本優(yōu)勢(shì)，這一優(yōu)勢(shì)在一些文獻(xiàn)中被視為有效治理的關(guān)鍵要素。分權(quán)制和有效治理所依賴的信息資源決定了城市基層政府擁有主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的先天條件。然而，中國(guó)的科層制是典型的壓力型組織結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為上級(jí)組織將權(quán)力委托給下級(jí)組織并通過掌握剩余控制權(quán)引導(dǎo)下級(jí)組織的注意力向特定的社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域分配。

  這種科層結(jié)構(gòu)特征決定了城市基層政府在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)中的自主權(quán)和信息成本優(yōu)勢(shì)。首先，政府作為城市社區(qū)建設(shè)的主體，其所具有的制度設(shè)計(jì)能力和資源整合能力隨著行政層級(jí)的降低而逐步減弱。城市基層政府作為行政鏈條的末端，在城市社區(qū)建設(shè)中往往只能選擇那些不涉及到頂層設(shè)計(jì)或者體制性問題的社區(qū)治理領(lǐng)域。其次，壓力型科層結(jié)構(gòu)導(dǎo)致下級(jí)政府在選擇社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域時(shí)會(huì)考慮上級(jí)政府尤其是上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)的意志。這樣做不僅可以獲取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力，由此獲得支持社區(qū)建設(shè)的資源與權(quán)力，而且也更容易得到上級(jí)政府的認(rèn)可，從而獲得區(qū)域范圍內(nèi)甚至是國(guó)家范圍內(nèi)的推廣和擴(kuò)散。因此，在中國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)中，下級(jí)政府的社區(qū)建設(shè)行為往往具有濃厚的“目標(biāo)導(dǎo)向”色彩，從而可能會(huì)催生上下級(jí)政府在社區(qū)建設(shè)過程中進(jìn)行“共謀”，扭曲了試點(diǎn)機(jī)制的原本邏輯。試點(diǎn)機(jī)制的邏輯主要是政策實(shí)驗(yàn)和降低風(fēng)險(xiǎn)，而扭曲后的試點(diǎn)機(jī)制則是通過集中力量打造典型完成行政任務(wù)，即通過試點(diǎn)賦予特定的基層政府以社區(qū)建設(shè)資源和建設(shè)方向，基層政府借助試點(diǎn)機(jī)制通過打造典型為上級(jí)政府或者主管部門輸送“經(jīng)典案例”。

  （二）橫向科層結(jié)構(gòu)下的城市社區(qū)建設(shè)

  城市基層政府在日常工作中更習(xí)慣于采用運(yùn)動(dòng)式治理策略，在“集中力量辦大事”方面具有組織優(yōu)勢(shì)。而隨著層級(jí)的增加，政府整合資源集中推動(dòng)某一項(xiàng)社區(qū)建設(shè)所面臨的組織協(xié)調(diào)成本會(huì)逐步增加。由此引出的問題是政府在橫向維度對(duì)城市社區(qū)建設(shè)也會(huì)產(chǎn)生影響。首先，在政府內(nèi)部，雖然很多部門在行政級(jí)別上具有對(duì)等性，但一些部門的動(dòng)員能力確實(shí)更高。這意味著當(dāng)部門之間因社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生利益沖突時(shí)，強(qiáng)勢(shì)部門更有可能對(duì)社區(qū)建設(shè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。當(dāng)建設(shè)主體是強(qiáng)勢(shì)部門時(shí)，制度變遷所帶來的利益沖突更有可能被化解，社區(qū)建設(shè)獲得的資源和注意力可能更多。而當(dāng)建設(shè)主體是弱勢(shì)部門，利益沖突方是強(qiáng)勢(shì)部門時(shí)，社區(qū)建設(shè)則可能會(huì)陷入僵局，或者需要更高層級(jí)的權(quán)力主體開展大量的協(xié)調(diào)工作。此外，部門保護(hù)主義往往導(dǎo)致組織目標(biāo)、資源配置和政策過程走向分化，策略地提高部門間信息流通的制度成本，最終降低社區(qū)建設(shè)的效率。其次，擁有共同上級(jí)主管單位的城市基層政府在社區(qū)建設(shè)中往往具有差異明顯的組織能動(dòng)性，尤其是當(dāng)社區(qū)建設(shè)通過試點(diǎn)機(jī)制啟動(dòng)時(shí)組織能動(dòng)性差異更為明顯。在試點(diǎn)階段，上級(jí)政府將宏觀的社區(qū)建設(shè)方案指派給試點(diǎn)單位，試點(diǎn)單位在宏觀框架內(nèi)可以進(jìn)行大量的具體創(chuàng)新。對(duì)于試點(diǎn)單位來說，創(chuàng)新的自主權(quán)限較大。但是社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新在經(jīng)過試點(diǎn)成功進(jìn)入推廣階段時(shí)，非試點(diǎn)單位雖然具有一定的自主權(quán)，但這種自主權(quán)并不明顯。更為重要的是，推廣過程中的社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)對(duì)于非試點(diǎn)單位的激勵(lì)效應(yīng)薄弱，因?yàn)橥ㄟ^社區(qū)建設(shè)進(jìn)行政績(jī)塑造的效應(yīng)會(huì)隨著社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散而逐步減弱。正是在這個(gè)邏輯影響下，在城市社區(qū)建設(shè)中，我們常常會(huì)看到某一個(gè)社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)從試點(diǎn)到推廣過程中會(huì)經(jīng)歷不同的制度化形態(tài)和應(yīng)用命運(yùn)。

  科層結(jié)構(gòu)對(duì)城市社區(qū)建設(shè)的影響在結(jié)果層面主要表現(xiàn)為社區(qū)建設(shè)形成多元的制度化形態(tài)。試點(diǎn)單位的創(chuàng)新合法性可能更強(qiáng)，因?yàn)樵圏c(diǎn)單位成為典型案例的機(jī)率更大，社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新對(duì)試點(diǎn)單位的激勵(lì)效應(yīng)更明顯。學(xué)習(xí)單位對(duì)創(chuàng)新的認(rèn)同度可能存在分化，這種分化與官員個(gè)體的觀念和制度存量存在密切相關(guān)性。當(dāng)學(xué)習(xí)單位主要是基于組織壓力而采納一種新制度時(shí)，對(duì)創(chuàng)新的認(rèn)同度就可能比較低，社區(qū)建設(shè)方案在應(yīng)用中很有可能會(huì)“脫耦”。這在委托—代理理論中主要表現(xiàn)為下級(jí)組織對(duì)上級(jí)組織的“選擇性執(zhí)行”。選擇性執(zhí)行可能會(huì)造成城市基層治理創(chuàng)新議程在基層執(zhí)行過程中的分化與扭曲。這種分化與扭曲存在兩個(gè)極端。一種是在創(chuàng)新議程與基層治理情況不相符合時(shí)，基層官員可能會(huì)選擇通過“變通”等機(jī)制使上級(jí)政策符合基層治理的具體情境。另一種則是官員為了利益最大化在選擇性執(zhí)行創(chuàng)新議程時(shí)忽視基層治理的特殊性，導(dǎo)致創(chuàng)新在基層執(zhí)行中面臨事實(shí)性失敗。在城市基層治理創(chuàng)新中，城市基層治理創(chuàng)新的選擇性執(zhí)行主要表現(xiàn)為一些創(chuàng)新通過試點(diǎn)后可能會(huì)被正式化和法律化，但在推廣過程中則會(huì)出現(xiàn)形式化趨勢(shì)。

  （三）制度環(huán)境與城市社區(qū)建設(shè)

  如果需要進(jìn)一步對(duì)科層結(jié)構(gòu)進(jìn)行理論深化，應(yīng)當(dāng)說隱藏在科層結(jié)構(gòu)背后更重要的因素是制度環(huán)境。因?yàn)橹挥欣斫饬顺鞘猩鐓^(qū)建設(shè)所處的制度性激勵(lì)、約束與機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，才能從總體上把握其發(fā)展特征和走向趨勢(shì)。這種制度環(huán)境的分析路徑并不是抽象地討論制度文本的內(nèi)容，而是從兩個(gè)方面試圖對(duì)城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)行理論回應(yīng)。一是制度環(huán)境試圖將科層組織在特定制度下發(fā)展出的穩(wěn)定行為模式進(jìn)行歸納和總結(jié)。二是制度環(huán)境試圖從經(jīng)驗(yàn)層面解構(gòu)城市社區(qū)建設(shè)的復(fù)雜條件?；诖耍贫拳h(huán)境分析的優(yōu)勢(shì)是將抽象地討論社區(qū)制度文本和對(duì)個(gè)體理性的微觀考察結(jié)合起來，以科層組織為載體，將結(jié)構(gòu)性要素、行動(dòng)者以及彼此的關(guān)系納入總體性框架中進(jìn)行思考。

  需要補(bǔ)充的是，本文試圖提出一種新的理論思路和具體的分析路徑以供學(xué)者參考，而沒有對(duì)分析框架的具體細(xì)節(jié)著墨過多?？茖咏Y(jié)構(gòu)視角無意也不能替代既有的研究視角，它作為一種分析路徑是從既有研究中生發(fā)而成的?？梢钥吹?，一些文獻(xiàn)已經(jīng)從科層結(jié)構(gòu)的縱向維度角度進(jìn)行了一些開拓性的考察。譬如，周雪光提出的制度變遷的多重邏輯分析框架就是從縱向科層角度探討基層社區(qū)選舉制度的變遷邏輯。但從科層結(jié)構(gòu)的橫向維度以及縱向和橫向的交叉角度開展的研究則少之又少，這應(yīng)當(dāng)成為未來城市社區(qū)建設(shè)在理論層面的拓展方向。

  四、結(jié)論

  當(dāng)前城市治理的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)是強(qiáng)調(diào)城市治理的有效性，支配治理模式的邏輯逐步呈現(xiàn)出技術(shù)化和精細(xì)化的特征，而技術(shù)化和精細(xì)化必然會(huì)伴隨著行政化現(xiàn)象的擴(kuò)張。這種發(fā)展趨勢(shì)顯然與國(guó)家的賦權(quán)邏輯和社會(huì)的倒逼邏輯存在某種張力。由此折射出的問題是現(xiàn)有的城市社區(qū)建設(shè)不再僅僅是基層政權(quán)建設(shè)和生活空間的再造過程，而更是科層組織實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理、打造治理空間的組織過程。在這個(gè)過程中，雖然國(guó)家治理轉(zhuǎn)型對(duì)政權(quán)合法性的追求以及社區(qū)作為自治空間的制度設(shè)計(jì)邏輯賦予了城市社區(qū)建設(shè)以價(jià)值內(nèi)涵，但城市社區(qū)建設(shè)不可避免地呈現(xiàn)出工具主義的實(shí)踐傾向，并有逐步強(qiáng)化的發(fā)展趨勢(shì)。本文提出的科層結(jié)構(gòu)作為一種中觀視角為理解城市社區(qū)建設(shè)的工具主義發(fā)展趨勢(shì)提供了一種可能的解釋路徑。就制度變遷而言，科層結(jié)構(gòu)視角的基本觀點(diǎn)是，除了需要在國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)和社區(qū)內(nèi)部治理架構(gòu)方面進(jìn)一步推進(jìn)改革，優(yōu)化科層結(jié)構(gòu)的內(nèi)在運(yùn)作邏輯，尤其是優(yōu)化有關(guān)城市社區(qū)建設(shè)的激勵(lì)、約束和機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)更至關(guān)重要。在這個(gè)基礎(chǔ)上，通過組織運(yùn)作邏輯的調(diào)整弱化工具主義的建設(shè)情緒和政策取向應(yīng)當(dāng)成為近期城市社區(qū)建設(shè)政策議程的著眼點(diǎn)。（文章來源：《社會(huì)主義研究》2019年第1期  作者系華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，主要從事政府創(chuàng)新與地方治理研究。）