城市轉(zhuǎn)型中的人口治理現(xiàn)代化

陳波

　　中國城市的空間屬性從最初的生產(chǎn)性、建設性，增添了越來越多的生活性和消費性，城市經(jīng)歷了從工業(yè)建設容器到經(jīng)濟增長機器的轉(zhuǎn)變，也將進一步轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娮非竺篮蒙畹目臻g。與之相匹配的是，人口治理的核心要義也發(fā)生了顯著變化，人口從工業(yè)化發(fā)展中依靠行政手段進行調(diào)配的資源，變化為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中可以隨經(jīng)濟而集聚的生產(chǎn)要素，進而轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰婊貞蜐M足其需求的城市主體。

　　人口是城市化的核心要素，人口治理是在城市化中實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵領域。改革開放后，中國經(jīng)歷了快速城市化的歷程，實現(xiàn)了從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的跨越，并朝著“城市中國”的方向邁進。在這一過程中，城市化空間格局持續(xù)優(yōu)化，城市建設質(zhì)量不斷提升，城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出新步伐，與之相對照，人口治理制度也伴隨整個城市化進程而不斷演進。究其本質(zhì)，人口治理與城市轉(zhuǎn)型愈益匹配，是實現(xiàn)人口治理現(xiàn)代化的重要機制，有利于克服城市集聚性引發(fā)的追求規(guī)模紅利與提供公共服務之間的張力，實現(xiàn)中國人口治理從依人而治到為民而治的轉(zhuǎn)型，從而構(gòu)成社會治理現(xiàn)代化的重要支撐。

　　基于城市性的人口治理現(xiàn)代化演進邏輯

　　城市區(qū)別于農(nóng)村的核心特征在于其集聚性。集聚性既是城市轉(zhuǎn)型的動力，也是城市人口治理的矛盾根源。一方面，對規(guī)模效益的追求不斷驅(qū)動著政府加大財政投入、企業(yè)資本不斷涌入、人口不斷聚集。另一方面，城市將公共物品與服務需求集聚起來，無論是從質(zhì)量級還是多樣性的角度看，城市的公共物品需求都不是農(nóng)村可比的。從這個角度來說，依靠人口治理制度的調(diào)試來平衡規(guī)模效益與公共服務之間的矛盾，推動兩者形成良性的內(nèi)生性影響，構(gòu)成了基于城市性的人口治理現(xiàn)代化的演進邏輯。

　　集聚性與規(guī)模紅利——城市轉(zhuǎn)型動力來源。人口與生產(chǎn)要素在有限地理空間中集聚，不僅能夠通過分享、匹配和學習實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，進而提升生產(chǎn)水平和實現(xiàn)經(jīng)濟增長，還可以重構(gòu)資本循環(huán)過程，從而成為消耗資本剩余的重要場所。因此，城市化可以被視為人口與生產(chǎn)要素不斷集聚的過程，這種空間集聚又衍生出城市空間內(nèi)部特有的生活方式、文化心理、社會特征和組織特征。當然，人口與生產(chǎn)要素集聚不可能無休止和不受控制地持續(xù)下去，一方面集聚受限于自然承載力，追求規(guī)模紅利需要城市治理不斷精細化、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷合理化，從而最大限度地克服集聚的負外部性。另一方面，人口在享受集聚帶來的收益的同時，也不得不付出擁擠成本，需要城市治理者通過行政干預引導人口遷移，從而優(yōu)化集聚規(guī)模和區(qū)域分布。

　　集聚性與公共服務——人口治理矛盾根源。無限的社會需求和有限的公共物品與公共服務供給能力形成了一對恒久的矛盾。一方面，不斷涌入的人口、不斷增大的生產(chǎn)規(guī)模都使得公共服務的需求規(guī)模和質(zhì)量要求不斷提升。另一方面，生產(chǎn)帶來的環(huán)境消耗以及分配能力的欠缺也在不斷提升公共服務供給成本，這些問題無一不在考驗城市政府的治理能力。在應對這對矛盾的過程中，我們可以看到兩條較為清晰的人口治理思路：其一，通過市場化改革不斷剝離附加于戶籍制度之上的各項福利，使得人口遷移與集聚更加符合市場規(guī)律。其二，通過社會改革不斷彌合城市與農(nóng)村、本地與外地之間的居民待遇差距，實現(xiàn)有序和漸進的城市化進程，進而實現(xiàn)追求規(guī)模效益和提供公共服務之間的均衡。

　　城市轉(zhuǎn)型中的人口治理現(xiàn)代化演進歷程

　　中國城市的空間屬性從最初的生產(chǎn)性、建設性，增添了越來越多的生活性和消費性，城市經(jīng)歷了從工業(yè)建設容器到經(jīng)濟增長機器的轉(zhuǎn)變，也將進一步轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娮非竺篮蒙畹目臻g。與之相匹配的是，人口治理的核心要義也發(fā)生了顯著變化，人口從工業(yè)化發(fā)展中依靠行政手段進行調(diào)配的資源，變化為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中可以隨經(jīng)濟而集聚的生產(chǎn)要素，進而轉(zhuǎn)變?yōu)樾枰婊貞蜐M足其需求的城市主體。

　　工業(yè)城市化——工業(yè)容器中的生產(chǎn)要素管控?？疾熘腥A人民共和國成立之后的人口治理，需要將其放置在啟動重工業(yè)發(fā)展、重建國家社會秩序的計劃經(jīng)濟時代背景下。在計劃經(jīng)濟時代較低的現(xiàn)代化起點的特殊歷史條件下，需要通過高度的物資和人口管控來降低重工業(yè)資本形成的門檻，通過嚴格的中央計劃來推動城市化。這一時期城市化的選址、規(guī)模、速度都要服從中央戰(zhàn)略，按照馬克思主義城市理論，此時的城市是工業(yè)建設的容器，而人口作為其中的重要因素自然也要服從嚴格的中央計劃。因此，此時的城市化是一種工業(yè)城市化，城市建設的有限目標在于建設和生產(chǎn)，因而滿足市民多樣化生活需求的生活性和消費性功能還不完備。同時，嚴格的戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、農(nóng)業(yè)集體化和人民公社制度限制了人口與生產(chǎn)要素的充分流動，規(guī)模紅利在這一時期并未得到充分展現(xiàn)。

　　市場城市化——城市經(jīng)營中的人口要素調(diào)控。改革開放后，經(jīng)濟分權(quán)改革和分稅制改革給予了地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展的巨大激勵，釋放了地方政府擴大城市經(jīng)濟規(guī)模的動力，促進了人口與生產(chǎn)要素的空間集聚。此后，住房商品化的改革催生出了城市的消費屬性，中國城市政府的經(jīng)營策略發(fā)生了重大轉(zhuǎn)型，即利用工業(yè)產(chǎn)出利潤投入城市基礎設施建設，轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋貫楹诵馁Y產(chǎn)獲得城市建設融資進而擴大生產(chǎn)規(guī)模的模式。這樣的策略導致中國城市的經(jīng)營性特征更為突出，城市空間由計劃經(jīng)濟時代的建設空間轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本循環(huán)空間與經(jīng)濟增長空間，從而實現(xiàn)了中國城市的規(guī)模紅利。在這一時期，人口治理的重點從“管理人口流動”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理流動人口”，出現(xiàn)了從農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口、自理口糧戶口、藍印戶口、暫住證制度，直至現(xiàn)在的居住證制度、積分落戶制等一系列的人口治理制度調(diào)整；也出現(xiàn)了“最低條件、全面放開”的小城鎮(zhèn)、“取消限額、條件準入”的大中城市和“筑高門檻、開大城門”的特大城市等依據(jù)城市規(guī)模而調(diào)整的人口治理制度類型。

　　人口城市化——均衡發(fā)展中的市民需求滿足。進入中國特色社會主義新時代，中央民生導向的政策設定配合著人口形勢的變化，推動著地方政府通過加大農(nóng)民市民化力度和放寬落戶門檻以擴充城市居民規(guī)模。這可視為內(nèi)部激勵與外部約束雙重變化的結(jié)果。一方面，從黨的十八大以來的指導方針來看，克服發(fā)展不平衡問題被提到了前所未有的重要位置，強調(diào)民生供給和社會公平引發(fā)了地方政績競爭動機的轉(zhuǎn)換與擴充。另一方面，進城務工人員的代際革命、中國人口形勢的轉(zhuǎn)變、戶籍制度的放寬進一步激發(fā)了人們理性遷移的動力，催生出近年來各大城市的“人口爭奪戰(zhàn)”，引發(fā)了新時代人口治理的政策變化。2014年以來，中央出臺了一系列政策，加強了中央在人口治理中的指導性和激勵性作用，將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)模與財政激勵和國有建設用地指標掛鉤，調(diào)整城市規(guī)模劃分標準，要求全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。各地政府也積極響應，紛紛出臺政策放寬戶籍限制，加快本地城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進區(qū)域間戶籍身份和權(quán)益互認轉(zhuǎn)換，加快居住證制度改革。

　　參照城市化的國際經(jīng)驗，中國的城市化依然處于高速增長階段，人口城市化則是這個宏大歷史進程的重要推動力，這就要求中國的人口治理必須提升現(xiàn)代化水平以迎合國家發(fā)展需要和人民美好生活需求。人口治理內(nèi)嵌于城市轉(zhuǎn)型過程之中，需要直面追求規(guī)模紅利和提供公共服務之間的張力，經(jīng)過工業(yè)城市化、市場城市化的調(diào)試與演進，中國的人口治理在進入新時代以來擁有了更高的起點和更新的要求，展現(xiàn)出從依人而治向為民而治的可喜趨勢，這也將進一步推動實現(xiàn)以人民為核心的城市治理現(xiàn)代化。（文章來源：中國社會科學網(wǎng)  作者單位：北京外國語大學國際關(guān)系學院）